Критерии эффективности и мониторинг
В первую очередь стоит отметить, что не существует никаких общих для всех точных параметров эффективности проекта. Для каждого типа участника они свои. Для того чтобы их интересы были максимально представлены в проекте и четко зафиксированы в юридически обязывающих материалах, они приложили существенные усилия на всех предыдущих стадиях.
Более того, критерии эффективности проекта также разнятся от стадии к стадии. Зачастую они вообще не совпадают. Например, критерий эффективности на конкурсной стадии для инициатора проекта – количество релевантных (не абы каких, а удовлетворяющих условиям конкурса или предквалификации) консорциумов или простых заявителей, которые подали заявку на конкурс.
Для участников же конкурса – наоборот. Естественно, ключевые претенденты ведут работу (если инициатор качественно распалил их интерес) сразу по нескольким направлениям – сделать самое привлекательное экономическое предложение, сформировав наиболее проходной консорциум и заявку. Но одновременно такие участники весьма активно предпринимают усилия для того, чтобы «отогнать» от конкурса потенциальных конкурентов. В этом смысле их интерес прямо противоположный: чем меньше подано заявок, тем более эффективна для них стадия конкурсного отбора.
И таких примеров множество. Если власти софинансируют проект, то для них критерий эффективности – это снижение своей доли финансового взноса. Для частников, естественно, – наоборот. Далее это софинансирование расщепляется на разные этапы (строительство, поставка, эксплуатация, операторство и прочие), и критерий эффективности на каждой из этих стадий – разный. Более того, ваша точка зрения об успешности действий во многом зависит от того, чьим представителем в проекте вы являетесь.
Пожалуй, единственная стадия, на которой все потенциальные участники – и строители, и финансисты, и эксперты – солидарны друг с другом, – это идеологическая стадия формирования контуров проекта. Конкурентная война развяжется позже.
Нужно ли делать транспортный переход в Керчь? Да, нужно. Все в этом солидарны, все поддерживают это решение. Битвы на всех фронтах за позицию министерств, за мнение банков, экспертов, влиятельных персон начнутся чуть позже. А именно – на предынвестиционной стадии. Именно там определится, будет ли это мостовой переход или туннель; будет ли он автомобильным, железнодорожным или же совмещенным; или же их вообще будет два; какие две точки на побережьях он соединит, и проч. И еще порядка двух-трех сотен только принципиальных вопросов определяется на предынвестиционной стадии. На ней же разворачиваются самые активные и жесткие баталии.
В таких проектах чрезвычайно сложно определить критерии эффективности, которым должен руководствоваться его инициатор на разных этапах.
Схожая ситуация была с правительственным проектом по Московскому авиационному узлу (МАУ), который предполагает передачу в концессию федеральной аэродромной инфраструктуры ключевых аэропортов – Внуково, Домодедово и Шереметьево. Из двух лет, что обсуждался этот проект, не менее четверти времени ушло на то, чтобы сформулировать «книгу предпосылок» проекта, включающую в себя инвестиционно-финансовые критерии успешности проекта для федеральных властей.
Разные стороны не только по-разному оценивают для себя эффективность проекта на разных стадиях, но и делают это по нескольким группам критериев: финансово-экономическим, организационно-правовым, технико-технологическим.
При этом мало кто из участников уделяет равное внимание всем трем группам. Для проектировщика, например, организационно-правовые аспекты не сильно важны. Обычно он не является лидером консорциума, а законодательство в его сфере крайне консервативно. Обратная ситуация у финансирующих организаций: их интересуют не только финансово-экономические критерии эффективности проекта, но и активный мониторинг правовых аспектов, поскольку изменение законодательства может существеннейшим образом влиять на критерии инвестиционной эффективности проекта.
В итоге складывается ситуация, при которой проект и его реализацию контролируют практически все – государство, финансовые институты, участники проекта, нанятые ими представители и независимые эксперты. Все контролируют эффективность проекта с разных сторон. При этом правильная система мониторинга состоит в том, что каждый контролирует каждого, в результате чего «серых» зон просто не возникает.
Стоит иметь в виду, что еще никому ни в одном проекте не удавалось тотально контролировать всех. Любые утверждения об обратном – в большинстве случаев иллюзия, которая обычно приводит к судебным разбирательствам в самый неудачный момент.
В противовес попыткам тотального контроля за ходом реализации проекта часто вводятся (еще на уровне конкурсной документации и контрактов) элементы самоорганизации, своеобразный взаимный «круговой» контроль. А инициатор проекта контролирует их всех только по ключевым показателям.
Несмотря на то что рынок инфраструктурных инвестиций в нашей стране относительно молод, он стремительно развивается, тогда как качественный мониторинг в рамках реализации проектов по-прежнему остается слабым местом отечественных проектов. Их инициаторов пока сильно «болтает» – от фактически полного отсутствия подобных требований в КД и юридически обязывающих документах до избыточного тоталитаризма.
Безусловно, на данной стадии и государству, и сторонам проекта чрезвычайно важно организовать качественный мониторинг. Естественно, не стоит его сводить к постоянному и избыточному контролю, но система, тем не менее, должна быть отлажена и эффективно функционировать. Анализировать необходимо все ключевые показатели проекта: бюджетные и внебюджетные инвестиции, качество СМР, целевое расходование средств, изменение корпоративной структуры проекта, управление проектными и земельными рисками и проч.
Несмотря на то что критерии эффективности подготовки и реализации проекта для всех участников различны, а зачастую противоположны, по большому счету все всегда сводится к универсальной триаде «цена – срок – качество».
Глава 8
Частная концессионная инициатива и иные способы инициировать проекты
Некрасивые самолеты не летают.
А. Н. Туполев, советский ученый-авиаконструктор
Малое количество подготовленных к старту проектов, качественно прошедших идеологическую и предынвестиционную стадии, уже давно стало серьезным барьером, препятствующим развитию отечественного рынка инвестиций в инфраструктуру.
Неспособность государства устранить этот дефицит своими силами очевидна – у него просто не хватает для этого различного рода ресурсов. Но может ли эту проблему решить частная сторона, взяв на себя реализацию предварительной стадии подготовки конкретного интересующего ее проекта? Несомненно, может.
Для подобных действий существует несколько различных конструкций, которые колеблются в интервале от «неэтичной» до «полностью законной и эффективной». Кратко и укрупненно рассмотрим их все, сделав акцент на наиболее полезных.
Как видно на рисунке, универсального рецепта не существует. Те или иные модели, которые показывают обычно среднюю или высокую эффективность, в некоторых случаях могут быть абсолютно бесполезны. И наоборот: те, которые традиционно не очень эффективны, иной раз становятся наилучшим выбором по отношению к какому-то конкретному проекту или в отдельной ситуации.
«Троянские кони» проектов
Первый вариант для наглядности можно назвать «троянским конем». Речь идет о том, что государственный владелец инфраструктуры принимает решение готовить документацию на конкурс совместно с потенциальным частным инвестором. В таком случае проект еще на стадии зарождения собирает все возможные риски, которые спустя очень небольшое время с максимальной степенью вероятности приведут к его «преждевременной кончине».
Такой подход особенно приветствуют некоторые региональные и муниципальные власти. Обычно в подобных случаях необоснованное желание побыстрее запустить проект приводит к тому, что власти, нарушая все правила «физики» инфраструктурных инвестпроектов, хотят сначала увидеть гарантированного инвестора, а лишь потом заморачиваться с подготовкой проекта, рассматривая данную стадию как бессмысленную формальность.
Что ж, есть спрос, есть и предложение. Безусловно, находятся те частные инвесторы, которые хватаются за проект, обещая региональным властям все сделать в лучшем виде и в сжатые сроки. То, что они в большинстве своем оказываются в итоге никакими не инвесторами, выяснится лишь потом, на следующей стадии. Пока же все выглядит благообразно. В большинстве случаев властям исходя из репутационных рисков бывает неуместно отматывать обратно, признавая свою оплошность, потому, сохраняя хорошую мину, они просто сводят на нет потенциальный проект.