Этот вопрос оставался политически чувствительным и три десятка лет спустя: в разгар президентской кампании 2012 г. президент Барак Обама счел необходимым заявить, что «программа Medicare и социальное обеспечение — это не подаяние»1. А на рекламе Американской ассоциации пенсионеров был изображен пенсионер, который говорил: «Я заработал свое медицинское обеспечение и социальную поддержку»2.
Слова имеют значение
Интерпретация идей имеет большое значение как в социальном, так и в политическом отношении. То, как воспринимаются выплаты одного человека другому или правительства гражданам — как «подаяние» или заслуженная «компенсация», — во многом определяет экономическое поведение, подверженное политическому влиянию. Благотворительность всегда воспринималась как высокоморальное действие со стороны жертвователя. Но практически все, кто считает себя твердо стоящим на ногах, воспринимают попадание в зависимость от чьей-либо благотворительности как удар по чувству собственного достоинства. Это особенно очевидно, когда семьи из среднего класса, которые гордятся своей самообеспеченностью, по воле обстоятельств вынуждены принимать помощь, например после стихийных бедствий3. Более того, как отмечал Economist, «Огромное количество бедных людей в Америке с недоверием смотрят на программы вроде налогового зачета на заработанный доход, поскольку сама идея получения помощи от правительства расценивается как признание собственной беспомощности»4.
Однако представления о фондах социального страхования как об аналогах частных пенсионных фондов давно не соответствуют реальности. Взносов работодателей и самих работников, плюс проценты, оказалось явно недостаточно, чтобы обеспечить обещанные будущие выплаты и соответствовать полностью профинансированным частным пенсионным фондам с фиксированными выплатами5,6. Фонды социального страхования пытались, но не смогли поддержать выплаты из текущих доходов без дотаций из общих доходов Министерства финансов. Фонды социального страхования демонстрируют более высокую результативность, чем фонд Medicare, но, по текущим прогнозам, они останутся без средств к 2033 г. Фонд Medicare окажется неплатежеспособным к 2026 г.7.
Размер дефицита полного финансирования был зафиксирован актуариями фонда социального страхования в начале 2013 г. По их заключению, чтобы добиться «устойчивой платежеспособности» в долгосрочной перспективе необходимо постоянное 4 %-ное повышение отчислений с заработной платы (практически, на треть), или постоянное урезание пособий почти на четверть, или некая комбинация того и другого. Оттягивание решения проблемы ведет к увеличению масштаба последующих политических мер. По мнению актуариев в 2013 г., ничем не обоснованный официальный 75-летний горизонт финансирования бюджетной «платежеспособности» социального страхования «может привести к неправильному восприятию и… политическим мерам»8,9. Я бы мог добавить, что члены совета доверительных управляющих Medicare также были скептически настроены по поводу оценки финансирования Medicare, требовавшегося по текущему законодательству. В отчете 2012 г. они отмечали, что планируемые затраты Medicare потребуют «беспрецедентного увеличения эффективности поставщика услуг здравоохранения… Исходя из существующей неопределенности, будущие затраты Medicare могут быть значительно выше, чем отражено в нынешних прогнозах согласно действующему законодательству»10,11.
Первоначальные представления
Я помню, как в начале моей учебы в колледже президент Гарри Трумэн, представляя свою общенациональную инициативу в области здравоохранения (предшественницу Medicare) в обращении к Конгрессу в 1945 г., всячески старался подчеркнуть, что это «не государственное медицинское обслуживание»12. Это выражение имело негативный смысл в первые послевоенные годы в Америке и в течение последующих лет успешно использовалось для отклонения связанных с этим законодательных инициатив.
Наконец, в 1965 г. была принята программа Medicare, которая попала в те же актуарные ловушки, что и социальное страхование. Но медицинская программа только отчасти финансировалась из средств больничного трастового фонда, который также давно не имеет полного финансирования. Взносов работодателей и физических лиц в фонд совершенно не хватало, чтобы обеспечить долгосрочную платежеспособность. Бенефициары получали социальную страховку существенно ниже ее реальной стоимости.
Сделка
Учитывая дотируемые низкие цены на пенсионные выплаты и медицинское обслуживание, а также правительственные гарантии выплат, не удивительно, что они стали необыкновенно популярным с политической точки зрения. Электоральную силу программ социальной защиты испытывали на своей шкуре все, кто во время избирательной кампании пытался хотя бы для виду покуситься на размер будущих выплат. Обе политические партии признают, что социальное страхование — «опасный вопрос» для политиков: «только затронь его — и ты вне игры». Вокруг каждой новой программы социальной защиты сразу же образуются политические группы, которые рьяно защищают каждую социальную выплату. Появившуюся однажды социальную льготу крайне сложно отменить или просто сократить. В такой политической обстановке социальное страхование расширяется все больше и больше. Оно вскоре становится спасательным кругом, приносящим голоса, причем и демократам, и республиканцам. О бюджетной дисциплине уже никто не думает.
После десятилетий умеренного роста программы социальных выплат получили неожиданный толчок к расширению. Как видно в примере 9.1, в 1965–2013 гг. среднегодовой рост социальных выплат составлял 9,3 %, а доля выплат в ВВП увеличилась с 4,6 % до 14,3 %. Особенно удивительно то, что это делали не политические последователи Рузвельта, а «финансово бережливые» администрации республиканцев. После 1969 г., в те годы, когда у власти были республиканцы, расходы на социальные выплаты росли на 10,5 % в год (при Рейгане — 7,3 %). При «расточительных» демократах после 1965 г. годовой рост составляет лишь «скромные» 7,9 % (при Клинтоне — 4,5 %). Если оценить суммарный рост социальных выплат, то за 21 год правления Демократической партии они увеличились на 41 %, а за 28 лет правления Республиканской партии — на 59 %.
Эту кажущуюся политическую аномалию объяснили мне слова президента Ричарда Никсона (который представлял программу автоматической индексации социальных выплат в 1972 г.): «Если мы (республиканцы) не получим политических дивидендов раньше демократов, то это сделают они (демократы)». Оглядываясь назад, могу сказать, что, к моему огромному сожалению, ни президент Форд, ни Рейган, с которыми я работал, не могли, да и не старались сдерживать эту махину — рост социальных выплат.
Тектонический сдвиг в политике
Что же в начале 1960-х гг. заложило основу того, что впоследствии превратилось в «правительственные социальные выплаты физическим лицам»13? Конечно, за восемь лет правления Эйзенхауэра ни о каком сдвиге в сторону экспансионистской экономической и финансово-бюджетной политики речи не было. В ежегодном послании «О положении в стране» президент Дуайт Эйзенхауэр отразил дух своего времени: «Должность руководителя государства, без сомнения, — это доверие со стороны общества. Самое главное для того, кто ее занимает, — должное управление государственными финансами. Я имею в виду… осмотрительное, эффективное и честное использование денег налогоплательщиков… В долгосрочной перспективе сбалансированность бюджета является убедительным доказательством бережливого управления — будь то бюджет семьи, компании или федерального правительства»14. В то время в мире политики дефицит бюджета расценивался как вред здоровью национальной экономики, аналогично ситуации, когда семья не может свести концы с концами.
Это широко распространенное мнение было потихоньку спрятано под сукно с выходом кейнсианской экономики из высоко интеллектуальной, но замкнутой академической среды в «практический мир» повседневной американской политики. Этот процесс был ускорен первым американским президентом, рожденным в XX в., Джоном Кеннеди, который, вступив в должность в январе 1961 г., привел с собой целую когорту ученых-экономистов, выросших на первоначальных представлениях о том, что мы сейчас называем кейнсианской макроэкономической политикой. Я связываю, по крайней мере отчасти, бум социальных выплат с тем, что Совет экономических консультантов при президенте Кеннеди в 1960 г. назвал «финансовым тормозом» — постоянной склонностью к ограничению бюджета. Как сказал позже сам Кеннеди, «только ликвидировав тот тормоз, которым является наша финансово-бюджетная система для покупательной способности граждан и бизнеса, а также для принятия риска и индивидуальной инициативы, мы сможем рассчитывать на восстановление уровня занятости и темпов роста, которые мы считали само собой разумеющимися в первое послевоенное десятилетие»15.