Таким образом, накануне революции крестьяне Бакинской и Елисаветпольской губерний находились в ситуации острого социально-экономического кризиса, вызванного процессом обезземеливания, а также проведением выкупных операций владельческими крестьянами. Кроме того, ситуация усугублялась неопределенностью границ частновладельческих и государственных земель, что часто приводило к попыткам их захвата со стороны беков. К этому прибавлялся фактор переселенческой политики правительства, который также обострял проблему малоземелья и вызывал острые конфликты между переселенцами и местным населением.
Революция ничуть не ослабила аграрный кризис в Восточном и Южном Закавказье, а скорее еще больше запутала его. Отменив в июне 1918 года аграрный закон, принятый ранее Закавказским сеймом, второе азербайджанское правительство мало продвинулось в деле его решения. Собственно, для правительства вопрос был практически неразрешим, поскольку оно просто не решалось на какие-либо шаги в сторону хотя бы частичного, даже за вознаграждение, отчуждения земель беков и других крупных землевладельцев, составлявших значительную часть элиты Азербайджанской Республики. Оставить все как есть правительство также не могло в силу разворачивавшегося с весны 1918 года крестьянского движения. Единственным выходом было создавать видимость активной деятельности в решении этого вопроса.
Так, сразу после открытия парламента в декабре 1918 года партия «Мусават», дабы успокоить население, поспешила огласить свою аграрную программу, где говорилось о безвозмездной передаче всех удельных, кабинетных, помещичьих и частновладельческих земель в полную собственность трудового крестьянства. В проекте все же указывалось, что лицам, вложившим в землю известный капитал, будет выдано вознаграждение из особого фонда. Но программа скорее была популистским прикрытием для правительства, которое не спешило приступать к проведению аграрной реформы. Министры снова вспомнили спасительную формулу непредрешения земельного вопроса до созыва Учредительного собрания (на этот раз азербайджанского). При этом подчеркивалось, что помещичья земельная собственность должна остаться неприкосновенной.
Разработка аграрного законопроекта велась одновременно, но без всякой координации, в рамках специально созданной парламентской комиссии и министерства земледелия. Созданная 4 февраля 1919 года парламентская комиссия во главе с меньшевиком Самед-агой Агамали-оглы состояла из девяти членов, представлявших разные фракции парламента. Пестрый политический состав комиссии привел к тому, что в качестве компромиссного варианта был принят аграрный законопроект Закавказского сейма.
Камнем преткновения для комиссии и затем для парламента стал вопрос о конфискации или выкупе частновладельческих земель. Вынесенный 23 апреля 1919 года на рассмотрение парламента, он вызвал ожесточенную полемику. Фракция «Иттихад» и беспартийные решительно настаивали на выкупе частновладельческих земель. Их поддержало правое крыло фракции «Мусават», заявившее, что конфискация может вызвать сопротивление землевладельцев и развал аграрного сектора. Социалисты единогласно выступили за безвозмездную конфискацию. Голосование решило вопрос в пользу сторонников конфискации земли без вознаграждения. Парламентская комиссия продолжила свою работу и к сентябрю 1919 года подготовила окончательный проект закона, согласно которому вся земля безвозмездно переходила в руки государства и объявлялась его собственностью. Основным владельцам оставлялась в пользование часть их прежних владений по определенным нормам в размере от 25 до 75 десятин.
Что касается самого правительства, то только в июне 1919 года при министерстве земледелия был учрежден отдел аграрных реформ, подготовивший к августу проекты двух законов – «О земельном обеспечении населения Азербайджанской республики» и «Об обращении лесов частного владения в собственность государства». Министерство, в отличие от парламентской комиссии, настаивало на отчуждении частновладельческих земель за вознаграждение. Разразившийся в это время очередной правительственный кризис не дал внести эти законопроекты в парламент, который вынужден был довольствоваться обсуждением 2 октября 1919 года проекта, подготовленного его комиссией.
Однако новое правительство поспешило заблокировать рассмотрение чрезмерно радикального, с его точки зрения, аграрного закона под предлогом необходимости совместного обсуждения парламентского и правительственного законопроектов. За немедленное рассмотрение законопроекта выступила социалистическая фракция, но встретила отпор со стороны Расул-заде, заявившего, что социалисты хотят лишь использовать аграрный вопрос «для демагогической пропаганды и агитации», а он подходит к вопросу «с целью честно его разрешить». Правда, для «честного разрешения» вопроса у правительства, с одной стороны, не было особого желания, а с другой – времени.
В деревне ситуация обострялась с каждым днем. Снова, как весной 1918 года, крестьяне перешли к тактике террора и самочинного захвата земель беков. О настроениях крестьян говорит полученная 25 февраля 1919 года в МВД телеграмма Елисаветпольского губернатора полковника Векилова: «Среди темной массы мусульман Азербайджана распространяются провокационные сведения о том, что правительство Азербайджана состоит исключительно из ханов, беков и агаларов, которые якобы оказывают покровительство только лицам бекского звания и состоятельному классу населения. Убийство на днях в селении Кавегды помещика Ахмед-бека Мамедханбекова объясняют именно тем, что он принадлежал к числу беков-землевладельцев. Говорят, что намечено еще несколько лиц землевладельцев, на которых предполагается также нападение» [58] .
Правительство действительно поддерживало в возникающих с крестьянами конфликтах по большей части крупных землевладельцев. Так, в письме к генерал-губернатору Х.-б Султанову министр внутренних дел Н. Уссубеков писал: «...министерство земледелия в своей текущей работе настойчиво проводит принцип безусловного охранения впредь до проведения аграрной реформы этого земельного положения, которое существовало до настоящего времени, не допуская ни изменения наделов, ни дополнительных наделов, ни самовольных захватов казенных или частновладельческих земель» [59] .
При такой позиции центрального правительства местная администрация считала своим долгом во всем выступать на стороне крупных землевладельцев, помогая им даже захватывать крестьянские земли. «Опять постигло нас несчастье, – писали в письме крестьяне, – беки селения Оксюнюзлы возобновили свои старые земельные споры. Губернатор и уездный начальник явно держат руку помещиков и нарушают силу установленной грамоты и умышленно создают для беков ложные документы» [60] .
Ситуация в уездах обострялась в связи с развернувшимися вокруг земли спекуляциями. В циркуляре МВД отмечалось, что «земли, сдаваемые в аренду, попадают сначала в руки особых спекулянтов, не имеющих ничего общего с сельским хозяйством, а те в свою очередь, выгодно продают их трудящемуся населению». Чтобы как-то стабилизировать ситуацию, МВД не смогло придумать ничего лучше, чем обратиться 14 мая 1919 года к крестьянам с требованием приостановить всякие сделки, касающиеся купли-продажи, а также аренды земельных угодий. Естественно, что крестьяне, остро нуждавшиеся в земле, не захотели выполнить требование правительства.
В то же время центральная и местная власть попыталась ослабить остроту аграрного кризиса за счет остававшегося еще русского населения. Как свидетельствует Б.Л. Байков, «в северо-восточной части Шемахинского уезда населенной по преимуществу молоканами, русское население подвергалось повальному ограблению со стороны татарского населения, предводимого доморощенными администраторами из татар же, у населения отбирали хлеб, скот, земледельческие орудия, домашнее имущество. С очевидного благословения Азербайджанского правительства принимались все меры к тому, чтобы заставить коренное русское население подняться с насиженных мест. и уйти вовсе из Азербайджана» [61] .
Почти сразу после изгнания русского населения правительство на местах образовывало комиссии из представителей министерств, которые начинали сдавать в аренду освободившиеся земли татарским сельским обществам. Однако практика не оправдала себя, так как доход оказался минимальным, а мусульманские крестьяне по-прежнему требовали общего передела земли.
Видя, что правительство не спешит решать земельный вопрос, крестьяне под явным влиянием большевистской пропаганды стали отказываться предоставлять рекрутов на армейскую службу. В секретном циркуляре губернатора от 2 апреля 1919 года министру сообщалось, что «на всей территории Азербайджана в настоящее время ведется усиленная пропаганда, как среди населения, так и среди войск, причем пропагандисты убеждают население не давать аскеров, а этих последних дезертировать или даже прямо разойтись по домам... Последствия такой агитации очевидны: например, в настоящее время ни один из новобранцев Нухинского уезда не остается в войсках и на другой день дезертирует. В Казахском уезде почти весь уезд теперь отказался давать новобранцев» [62] . Можно смело утверждать, что за весну и лето 1919 года правительство почти полностью потеряло поддержку со стороны основной массы крестьянства.