В связи с вопросом о приоритете норм Жилищного кодекса обратим внимание на следующее.
Жилищное законодательство содержит нормы разных отраслей, и прежде всего гражданского законодательства (наличие договорных отношений, вопросы права собственности на общее имущество многоквартирного дома, распоряжения этой собственностью, организация и деятельность жилищных кооперативов, ТСЖ и проч.).
Обратимся к ст. 3 ГК РФ. Согласно этой статье нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, следовательно, и в Жилищном кодексе, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Таким образом, в случае несогласованности между нормами Жилищного и Гражданского кодексов предпочтение должно быть отдано Гражданскому кодексу.
Такое несоответствие прослеживается, в частности, в вопросах конкурсного отбора управляющей организации (ст. 161 ЖК). Решение о проведении такого конкурса принимает орган местного самоуправления независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме (ч. 4). Вместе с тем по правилам проведения открытого конкурса его организатором может быть собственник имущества или обладатель имущественных прав либо специализированная организация по договору с собственником или обладателем имущественного права (ст. 447 ГК). И далее, часть 5 ст. 161 ЖК обязывает собственников жилых помещений в доме заключить договор управления, тогда как ими не была выражена воля на проведение конкурса по отбору управляющей организации.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ принимаются соответствующими органами в пределах их полномочий.
Постановления Правительства РФ могут издаваться на основании и во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, указов Президента РФ. Кодекс содержит большой «перечень» вопросов, подлежащих решению Правительством РФ[7]. В частности, утверждение типового договора социального найма (ст. 63), установление порядка отнесения помещения к специализированному (ст. 92), утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100), определение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилья (ст. 156) и порядка изменения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157).
Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты на основании Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК).
Акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной «подчиненности». Каждый последующий акт, определяемый в ст. 5 (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и т.д. – ч. 3—7), должен соответствовать предыдущим. Так, указы Президента РФ не должны противоречить Жилищному кодексу, другим федеральным законам (ч. 3); постановления Правительства РФ принимаются во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 4) и т.д.
Органы местного самоуправления могут принимать акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом как Российской Федерации, так и субъекта РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (см., например, ч. 4 ст. 49 ЖК). Согласно Жилищному кодексу органы местного самоуправления устанавливают норму предоставления жилья, учетную норму (ст. 50 ЖК), определяют размер платы за наем жилого помещения, его содержание и ремонт (ст. 156 ЖК) и т.д.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления обозначены в ст. 5 в составе жилищного законодательства.
Такая позиция представляется сомнительной. Обратимся к ст. 72 Конституции РФ, согласно которой жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Следовательно, систему жилищного законодательства образуют:
федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство);
законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (жилищное законодательство субъектов РФ).
Следует также упомянуть акты судов Российской Федерации, подлежащие обязательному применению и главным образом способствующие защите прав и законных интересов граждан. Это, в частности, постановления Конституционного Суда РФ:
от 5 февраля 1993 г. № 2-П, которым отмечено, что договор найма жилого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом;
от 23 июня 1995 г. № 8-П, установившее, что временное отсутствие гражданина само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением;
от 3 ноября 1998 г. № 25-П, которым снято ограничение на приватизацию комнат в коммунальной квартире[8].
Позиции данных постановлений реализованы в Жилищном кодексе. Так, ст. 71 ЖК устанавливает, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из членов его семьи не влечет изменения их прав и обязанностей по договору. Если ЖК РСФСР предусматривал возможность выселения в административном порядке, то согласно Жилищному кодексу РФ выселение из жилого помещения возможно только по решению суда (ст. 84).
Заслуживает внимания и ряд постановлений Пленума Верховного Суда РФ, в частности: о применении судами Конституции РФ (от 31 октября 1995 г. № 8); постановление Пленума ВС СССР от 3 апреля 1987 г. № 2.
Так, упомянутое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[9] предусматривает, что при рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии регистрации (ранее – прописки), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими помещение и на каких условиях (п. 13).
Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Более того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (п. 6).
Федеральные жилищные законы действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).
Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса определяют порядок предоставления и пользования жилыми помещениями, предназначенными для определенных категорий граждан).
Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (см. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»). Так, Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ установлен срок введения в действие Жилищного кодекса – 1 марта 2005 г. Это обеспечивало соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.
Жилищный кодекс устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодательстве. Такие пробелы восполняются путем применения:
закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);
общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права).
Для применения аналогии закона необходимо наличие предусмотренных ст. 7 ЖК РФ условий: жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законодательства, а также его непротиворечие существу соответствующих отношений.