Предлагается также решение ряда проблем, не нашедших урегулирования (упорядочения) в Жилищном кодексе.
1 глава. Место жилищного права в системе российского права
В юридической литературе отсутствует единое понимание правовой природы жилищного права. Ряд авторов считают, что жилищное право – это специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим имуществом. Сторонники данной позиции, рассматривая жилищное право в качестве составной части гражданского права, включают в круг регулируемых жилищным правом отношений главным образом отношения по пользованию жильем, оставляя «иное» за пределами жилищных отношений.
В отношении природы жилищного права, его формирования и состава существует иная точка зрения, которая представляется более приемлемой.
Жилищное право – это комплексная отрасль правовой системы, которая охватывает значительный круг общественных отношений, связанных с удовлетворением потребности в жилье; отношений по поводу жилья (жилого помещения).
Как комплексная отрасль жилищное право объединяет нормы ряда отраслей российского права: гражданского, административного, земельного и пр.
П.И. Седугин исходил из понимания жилищного права как права, регулирующего (все) отношения, связанные «с удовлетворением потребностей человека в жилье». По мнению П.И. Седугина, «жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему, т.е. свои правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений»[2].
Ю.К. Толстой обращает внимание на «переплетение» жилищных и соприкасающихся с ними других общественных отношений, составляющих предмет иных отраслей законодательства. По его мнению, жилищное законодательство[3] относится «к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т.д.»[4].
Вспомним, что регулирование жилищных отношений до определенного периода осуществлялось гражданским законодательством. Так, отношения по найму жилья до принятия ЖК РСФСР подлежали регламентации ГК РСФСР 1922 г. и ГК РСФСР 1964 г. Последний хотя и содержал специальные нормы о договоре найма жилья, предусматривал применение к этому договору правил статей Кодекса, регламентирующих вопросы имущественного найма (ст. 295).
В Гражданский кодекс РСФСР входили статьи: о содержании договора найма (ст. 295), о его сроке и письменной форме (ст. 299), о предмете договора (ст. 300), о правах нанимателя на сохранение пользования жильем, его обмен, сдачу в поднаем (ст. 306, 320, 325, 326), о правах и обязанностях членов семьи нанимателя (ст. 301), об оплате жилья (ст. 303), о расторжении договора и выселении (ст. 330, 333, 334) и т.д.
С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1981 г.) и Жилищного кодекса РСФСР (1983 г.) жилищные отношения стали регулироваться жилищным законодательством.
Следует отметить, что Жилищный кодекс прямо предусматривает применение гражданского законодательства в процессе регулирования жилищных отношений (см. ст. 7 ЖК). Вопросы пользования жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу и на основании договора пожизненного содержания с иждивением (ст. 33 и 34 ЖК), в полном объеме регламентируются гражданским законодательством (гл. 33 и гл. 62 ГК). Ликвидация жилищных и жилищно-строительных кооперативов (ст. 123 ЖК) осуществляется на основании и в порядке, установленных гражданским законодательством (ст. 61, 63 ГК). Признание практически любого, предусмотренного ЖК договора недействительным, осуществляется в соответствии с нормами ГК (ст. 166—181). Отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 5 и 12 ч. 1 ст. 4 ЖК) являются административными, основанными на властных полномочиях осуществляющих такую деятельность органов. Статья 139 УК предусматривает ответственность за нарушение неприкосновенности жилища.
Источниками жилищного права являются законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (жилищное законодательство)[5]. Жилищное право базируется на отрасли законодательства. Так, П.И. Седугин считал: «Право – это прежде всего законодательство; в совокупности юридических норм, образующих право, главную и определяющую роль играют законодательные нормы и поэтому система законодательства образует юридическую первооснову системы права»[6].
2 глава. Источники жилищного права
§ 1 Система жилищного законодательства
Основу жилищного права образует система жилищного законодательства: федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные акты субъектов РФ; акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти.
Конституция РФ является правовой основой развития жилищного законодательства. Она имеет высшую юридическую силу; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, должны соответствовать Конституции РФ.
В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение основано на ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
Действующее законодательство позволяет органам власти субъектов РФ до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии соответствующего федерального закона законы субъектов РФ приводятся в соответствие с федеральным законом.
Следует отметить, что разграничение полномочий не означает «разделение» предметов регулирования Российской Федерацией и субъектами РФ. Единые общие подходы и единообразие требований к содержанию и использованию жилищных фондов вызывает необходимость общего регулирования ряда вопросов. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.
Так, Жилищный кодекс определяет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, порядок принятия на учет в качестве нуждающихся (ст. 51, 52, п. 3 ст. 12 ЖК). Что касается порядка ведения такого учета, то согласно ст. 52 ЖК таковой подлежит установлению законом субъекта РФ (ч. 7). Кодексом отнесены к ведению субъектов РФ, в частности, вопросы установления порядка определения общей площади предоставляемого жилья (ч. 9 ст. 57 ЖК), установление размеров региональных стандартов нормативной площади жилого помещения для расчета субсидий и проч. (ч. 1 ст. 159 ЖК).
Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК).
Как следует из положений данной статьи, наибольшую юридическую силу в регламентации жилищных отношений имеет Жилищный кодекс. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных актах, положениям Жилищного кодекса применяются положения Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК).
В связи с вопросом о приоритете норм Жилищного кодекса обратим внимание на следующее.