7 июля Литвинов вручил Халлу официальную ноту, где американскую сторону уведомляли, что Второй протокол принят с некоторыми условиями. Несмотря на то что советская сторона «с удовлетворением приняла» протокол, она хотела включить туда пункт о том, что после октября 1942 г. ежемесячные поставки самолетов из США будут увеличены в разумных пределах и в то же время Великобритания не станет сокращать поставки своих самолетов и алюминиевых форм, что США продолжат поставки кобальта по существующим графикам, что США и Англия будут поставлять ежемесячно по 400 тонн никеля сверх того, что предусмотрено для производства товаров в рамках Второго протокола. В то же время Москва сделала большой шаг к тому, чтобы закупочный комитет взял на себя ответственность за «принятие и уточнение» положений нового соглашения. Литвинов напомнил Халлу, что обладает полномочиями для подписания соглашения, однако само подписание задерживалось тем, что документ был принят с оговорками6.
Спустя шесть недель, когда Второй протокол все еще не был подписан, для обсуждения проблемы собрались Бернс, его помощник Сид Спалдинг, Артур Ван-Бускирк (адвокат Комитета по ленд-лизу) и Фредерик Рейнгардт из европейского отдела Государственного департамента. Как отметил Бернс, помимо «условий», выдвинутых Литвиновым, основным фактором, обусловившим задержку в поставках, стало изменение ситуации с транспортом. Трудности с отправкой конвоев в Северной Атлантике обусловили пересмотр графиков доставки, помимо изменений в графиках производства. Эти изменения были вызваны необходимостью по возможности не допустить накоплений больших объемов недопоставленных товаров. 29 июля советский Комитет по закупкам выразил «энергичный протест» против изменений производственных планов. Чтобы удовлетворить этот протест советской стороны, организация Бернса решила не сокращать производство, но при угрозе затоваривания перенацеливать производственные мощности на выпуск другой продукции. Русские не ответили на это предложение, и Бернс расценил это как знак согласия. Бернс предложил, чтобы сотрудники, занимающиеся вопросами ленд-лиза, подготовили сокращенный вариант протокола, подтвердили, что он действует с 1 июля, а затем оповестили советскую сторону, что ее условия будут по возможности выполнены. Ван-Бускирк взял на себя задачу подготовить проект этого документа. Затем англичане отказались выполнять выдвинутые русскими условия. Ко 2 октября большая часть сложностей в планировании была преодолена, и Гопкинс направил Беляеву отчет по производственной программе, которая должна была войти в протокол. Вместо того чтобы под предлогом трудностей в транспортировке или других проблем сократить поставки, планировалось, что они вырастут на 500 тыс. тонн по сравнению с тем, что было запланировано ранее. 6 октября 1942 г. в Вашингтоне Уэллес, Литвинов и сэр Рональд Кемпбелл от имени Соединенных Штатов, СССР и Великобритании подписали Второй протокол7.
Вторым (Вашингтонским) протоколом предусматривались поставки 7 млн тонн грузов на сумму 3 млрд долларов. Две трети от этой суммы приходилось на оружие и боеприпасы, оставшаяся сумма пришлась на промышленное оборудование (400 млн долларов) и продовольствие (600 млн долларов). Из всего этого объема Соединенные Штаты и Великобритания продолжали просить Советский Союз выбрать 4 млн 400 тыс. тонн грузов, которые будут доставлены в северные порты России и в район Персидского залива. Все, что превысит объем 4 млн 400 тыс. тонн, советская сторона должна будет вывозить своими силами по Тихоокеанскому маршруту. Пример того, что запрашивали русские, и ответы по данным позициям представителей США и Великобритании, так, как это было зафиксировано в Протоколе, приведены в таблице.
Примечание
Здесь и везде в тексте цифры даны в коротких тоннах (1 короткая тонна равна 907,185 кг).
Только в графике поставок из Соединенных Штатов было выделено 7 категорий товаров. При этом в первой группе оказалось 34 наименования, во второй – 84 наименования, в четвертой – семь, остальные категории были представлены незначительно. Список военной помощи Англии Советскому Союзу был довольно коротким, что вполне объяснимо8.
2 октября Рузвельт дал указание Стимсону, Ноксу, Моргентау, Стеттиниусу и главе Комитета по военным поставкам адмиралу Лэнду сделать все необходимые приготовления, включая определение приоритетов в производстве, для выполнения обязательств по протоколу. В случае с Первым протоколом серьезные трудности были вызваны отсутствием некоторых товаров и материалов, однако президент своей властью сделал много для того, чтобы решить эти проблемы. Теперь узким местом продолжал оставаться вопрос доставки, несмотря на то что 2 октября Рузвельт распорядился принять все меры для заполнения квоты США в конвоях, направляющихся в Северную Россию, а также направить максимальное количество грузов по Персидскому коридору9.
Ежемесячно Рузвельт получал отчеты глав различных ведомств, в том числе военного министра, председателя Комитета по военной промышленности, руководителя Комитета по ленд-лизу, о ходе поставок в рамках оказания помощи России. Казалось, президенту, которому приходится руководить всей деятельностью страны в военной области, было не очень логично выступать в роли координатора какой-то одной из программ. Кроме того, неофициальный орган, возглавляемый Гопкинсом, который занимался разработкой Второго протокола, прекрасно справился со своей задачей. Поэтому с 30 октября 1942 г. он стал ядром президентского Комитета по советским протоколам. По указанию президента эта группа сотрудников «стала отвечать за общую координацию деятельности в рамках советских протоколов, действуя через соответствующие организации и согласно политике президента». Разумеется, председателем стал Гопкинс, а его заместителем назначили Бернса. По военным вопросам новый комитет работал в тесном сотрудничестве с Комитетом по распределению вооружений. На сентябрьском совещании будущего комитета, по официальным данным Госдепартамента США, присутствовал Литвинов и семь советских представителей, а американскую сторону представляли 18 человек, включая Стеттиниуса и Ачесона. Общее совещание членов комитета состоялось в 1942 г. еще лишь один раз, однако различные комиссии при нем продолжали работу вплоть до конца года. В адрес комитета, помимо прочего, поступали запросы советской стороны о поставках вне рамок протоколов. Несмотря на свое название, деятельность этого органа охватывала все аспекты оказываемой советской стороне помощи10.
В отличие от пессимистичных цифр по производству и имеющимся в наличии материалам, которые препятствовали выполнению поставок в рамках Первого протокола, по Второму протоколу в адрес президента поступали данные, внушавшие гораздо больше оптимизма. 14 января 1943 г. Дональд Нельсон высказал оптимистичную оценку относительно поставок наиболее важных позиций. То, что требовалось русским в первую очередь, было в наличии, и количество этих материалов превышало то, что было предусмотрено графиками поставок вплоть до декабря того года. Из почти сотни самых важных позиций, относившихся к группам II (промышленное оборудование) и III (материалы для отдельных отраслей промышленности), всего 19 было подготовлено в количествах на 30 процентов ниже того, что предусматривалось графиками поставок. Что касается этих 19 наименований, то по ним либо запрос советской стороны поступил слишком поздно, либо, как в случае с углеродистой сталью, речь шла о материалах, запасы которых русские сумели накопить и без поставок из-за рубежа11.
Что касается поставок грузов по советской программе, здесь в конце концов было принято решение пересмотреть производственные планы с учетом максимально эффективного использования имевшегося в наличии транспорта. Так, основной акцент делался на отбор и доставку того, что имело наибольшее стратегическое значение. На смену старой политике слепо следовать букве протокольного соглашения пришел новый подход: обеспечить максимальный объем поставок с учетом того, что было возможно при существующих условиях12. В июле советская сторона, проявив подозрительность, резко воспротивилась пересмотру производственных планов, в результате чего «задолженность» по доставкам увеличилась на 500 тыс. тонн еще до того, как был подписан протокол. Тем не менее в конце концов советские представители признали правильность позиции американской стороны в первую очередь производить то, что имеет реальные шансы быть отправленным в ближайшее время. Как показало время, советские страхи сокращения производства оказались безосновательными.
Общие возможности по доставке грузов в Советский Союз морским путем составляли лишь чуть больше половины того, что планировалось иметь на вторую половину 1942 г., и производственные возможности продолжали опережать имеющиеся в наличии транспортные средства. Больше судов было передано на Тихоокеанский маршрут, где они ходили под советским флагом. Однако по этому маршруту нельзя было перевозить оружие и боеприпасы. Вскоре Россия сдвинула приоритеты в пользу продовольствия и нефтепродуктов. К тому, что оставалось в списках высшего приоритета, продолжали фигурировать только самолеты, грузовые автомобили и аппаратура связи. В результате на складах скопилось большое количество грузовиков, углеродистой стали, химических продуктов и некоторых других материалов. Для того чтобы сократить залежи грузов, которые не могли быть быстро отправлены, начальник службы тыла армии США генерал Б. Сомервелл, старый друг Гопкинса и его коллега по Комитету по военной продукции, рекомендовал не допускать накапливания товаров, предназначенных для отправки в Россию, свыше полутора норм, предусмотренных протоколом. В середине ноября президентский Комитет по поставкам в Россию, в который входил и Сомервелл, одобрил его подход, но только в отношении грузовых автомобилей. Сомервелл предложил также, чтобы отобранные грузы не подлежали замене, но это предложение было отвергнуто комитетом, так как в противном случае военное министерство получило бы полномочия сводить товары, перечисленные в протоколе, в категорию недопоставленных позиций13.