Но на персональном уровне в отношениях Центра и регионов изменилось немногое – в большинстве регионов на посты глав исполнительной власти в 2005–2007 годах были назначены прежние руководители. Такой политический курс был вызван не только дефицитом у Центра кадрового резерва региональных управленцев, но прежде всего тем, что Центр стремился к минимизации рисков и потому к сохранению статус-кво в своих взаимоотношениях с регионами, при этом возлагая на назначенных глав исполнительной власти полноту ответственности за положение дел на вверенной им территории и – самое главное – за результаты выборов. Так или иначе, если «вывести за скобки» неразрешимые проблемы политики по отношению к этническим республикам Северного Кавказа, остальные регионы России оказались полностью подчинены Центру политически, экономически и административно.
С точки зрения переформатирования партийной системы, новая «партия власти» «Единая Россия» (ЕР), обладавшая большинством мест в Думе, уже с момента своего создания могла претендовать на парламентское доминирование [141] . На думских выборах 2003 года, хотя список ЕР получил лишь 37,6 % голосов, закулисная коалиционная политика в одномандатных округах и последующие изменения думского регламента привели к формированию «сфабрикованного сверх-большинства» – ЕР стала обладателем более чем 2/3 думских мандатов [142] . В результате не только парламентское доминирование ЕР укрепилось, но и любые возможные альтернативы ему утратили смысл, а парламент, по словам председателя Думы и формального руководителя ЕР Бориса Грызлова, превратился в «не место для дискуссий», послушно одобряя все законопроекты, предложенные президентом и правительством.
Введение фактического назначения глав исполнительной власти регионов, по сути, означало новый раунд «торга» Центра с локальными лидерами, который решал проблему взаимных обязательств элит, ранее препятствовавшую превращению «Единой России» в доминирующую партию в масштабах страны в целом. Институциональные изменения также определяли новые стимулы к поведению локальных лидеров, вынуждая их быть лояльными «Единой России» и при этом не оставляя им прежних возможностей для диверсификации политических инвестиций в различные партии и непартийные образования. Поэтому не стоит удивляться тому, что на думских выборах 2007 года 65 из 85 глав исполнительной власти регионов вошли в список «Единой России», хотя еще на думских выборах 2003 года в список ЕР входило менее половины региональных лидеров.
В свою очередь, Центр готов был сохранять у власти прежних региональных лидеров лишь в обмен на их способность приносить Центру голоса избирателей [143] . Способность контролировать локальный электоральный процесс любыми средствами, достигнутая порой даже в ущерб эффективности регионального и местного управления, обеспечивали выживание ранее назначенных Центром региональных лидеров и в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. Политический компромисс между ними и Центром по принципу «монопольное сохранение власти в обмен на „правильные“ результаты голосования» стал важнейшей составной частью российского политического режима. ЕР, в свою очередь, смогла сформировать большинство почти во всех региональных законодательных собраниях и к концу 2007 года достигла своего регионального доминирования – за отдельными исключениями, в регионах почти не осталось значимых политических альтернатив «Единой России».
Начиная с 2003 года, Кремль инициировал новую волну институциональных изменений, направленных на дальнейшее сужение поля межпартийной конкуренции. К ним следует отнести повышение барьера для прохождения списков в Государственную Думу (и в большинство региональных законодательных собраний) с 5 до 7 % и принятие новой редакции закона о политических партиях, ужесточившего организационные требования и требования членства при регистрации политических партий (50 000 членов) на фоне перерегистрации ранее созданных партий на новых условиях. Это настолько повысило входной барьер на российском рынке партийной политики, что создание новых партий стало крайне затруднительным, а численность партий, допущенных к думским выборам 2007 года, сократилась до 15 по сравнению с 46 на предыдущих выборах. Кроме того, запрет на создание предвыборных блоков сделал крайне затруднительным выживание малых партий. Наконец, реформа избирательной системы на парламентских выборах (замена смешанной системы голосованием за закрытые партийные списки) не только повысила партийную дисциплину внутри ЕР и лояльность ее депутатов Кремлю [144] , но позволила «партии власти» достичь электорального доминирования по итогам думских выборов 2007 года, когда ЕР получила 64,3 % голосов. Успеху ЕР способствовало немало факторов, начиная от высокого уровня массовой поддержки Путина как лидера списка ЕР и заканчивая несправедливым характером выборов, но вместе с тем, ни одна иная партия не способна была представить значимую альтернативу «партии власти».
Большинство политических партий в мире создаются политиками для завоевания власти посредством получения голосов избирателей. Генезис российских «партий власти» был совершенно иным – ЕР, как и ее предшественники, была создана высшими чиновниками для максимизации своего контроля над политическим процессом. Это различие определило основные характеристики российской «партии власти» в трех ключевых аспектах: партийная организация, партийная идеология и роль партии в политическом управлении. Партийная организация ЕР развивалась по принципу «внешнего управления» со стороны Кремля. В то время как официальное руководство ЕР в основном отвечало за рутинный менеджмент в рамках партии, кремлевские руководители выступали как ее внешние акционеры, контролирующие принятие стратегических решений. Таким образом, «партию власти» следует уподобить фирме, чьи активы принадлежат не ее менеджерам, а более крупному многоотраслевому холдингу, нанимающему менеджеров и исполнителей и заменяющему персонал время от времени. Так, накануне парламентских выборов 2007 года более трети бывших членов думской фракции ЕР (главным образом, депутаты-одномандатники, имевшие длительный опыт парламентской деятельности) не были включены в партийный список и утратили свои посты независимо от исхода голосования. «Внешнее управление» быстро превратило ЕР в высоко дисциплинированную и централизованную организацию – в ней полностью отсутствует внутренняя оппозиция или фракции, а все дискуссии в рамках партии строго регулируются Кремлем.
Генезис «партии власти» также повлек за собой отсутствие у нее четкой идеологии. Высшие чиновники нуждались в ЕР как в инструменте для сохранения статус-кво, но не как в инструменте изменений. Поэтому ЕР целенаправленно демонстрировала лояльность российскому политическому режиму и его лидерам, в то время как позиция партии по ключевым вопросам оставалась размытой и неопределенной. Примером здесь может служить главный лозунг ЕР в думской кампании 2007 года: «Голосуй за план Путина!», без расшифровки содержания этого «плана». Хотя критики утверждают, что идеология необходима для партий с точки зрения долговременности их существования [145] , но в краткосрочной перспективе, «неидеологичность» ЕР служила, скорее, активом партии, нежели ее бременем, внося свой вклад в успех «партии власти». На фоне снижения политической неопределенности в России 2000-х годов спрос на идеологии как продукт на российском электоральном рынке резко снизился. Отсутствие идеологии оставляло ЕР широкое пространство для политического маневра, которое было недоступно раздробленной оппозиции.
Наконец, генезис «партии власти» обрекал ее на подчиненную роль в процессе выработки и реализации политического курса – предельно огрубляя, Кремль нуждался в ЕР как в послушном исполнителе, а не как в автономном партнере. Это привело к значительной асимметрии в процессе политического управления – в то время как ключевые федеральные и, особенно, региональные чиновники вступали в ряды ЕР, сами члены партии (включая даже партийных депутатов) лишь время от времени вознаграждались второстепенными постами в исполнительной власти, в основном, благодаря своим персональным качествам, а не в силу принадлежности к партии. За пределами парламентской и электоральной арен роль «партии власти» оставалась весьма ограниченной, несмотря на претензии лидеров ЕР. Присутствие ЕР в кабинетах министров было чисто символическим, а те члены правительства, которые принадлежали к ЕР, были обязаны своим положениям президенту страны, а отнюдь не «партии власти», и едва ли оказывали партийное влияние на курс правительства. Напротив, «партия власти» проводила курс правительства в Думе и вынуждена была принимать на себя издержки непопулярных решений, подобных монетизации льгот в январе 2005 года (после этой реформы уровень голосования за ЕР на выборах региональных законодательных собраний значительно снизился).