качестве необходимого условия существования последнего. Сказанное в равной мере характерно как для эпохи античности, так и для Средневековья. Известно, в частности, сколь значительное развитие она получила в римское время: распространение муниципальных институтов объяснялось прежде всего необходимостью упорядочения болезненной процедуры раскладки и взимания налогов с провинциального населения. Функции муниципия в фискальной сфере были двоякими. Они заключались в раскладке (а позднее и сборе) государственных налогов и в удовлетворении финансовых потребностей самого муниципия.
Выполнением этих задач занимались местные должностные лица, действовавшие под контролем муниципальных властей, причем члены местных сенатов — декурионы или (в период Поздней империи) куриалы — гарантировали уплату налогов своим имуществом[279]. Муниципальные магистраты контролировали раскладку налогов, составляли списки граждан и кадастры, осуществляли ревизию общественных средств (pecunia publica) и даже могли предоставлять займы частным лицам и корпорациям из этих сумм[280]. В деятельность всех этих должностных лиц римские провинциальные власти не вмешивались, если не возникало экстраординарных ситуаций. Но даже в этих случаях представители императора исполняли свои полномочия на временной основе, вплоть до улучшения финансового положения города[281]. Эти принципы сохраняли свое значение всю историю римского муниципального строя, в том числе и в эпоху Поздней империи, и даже позднее, вплоть до конца истории античных муниципальных учреждений[282].
В средневековых самоуправляющихся городах фискальная автономия также имела огромное значение, хотя и существовала в несколько иных формах. Достаточно сказать, что обрести статус полноправного бюргера было невозможно вне участия во внесении платежей, причитавшихся с города. Среди платежей были и сеньориальные (к ним относились прежде всего штрафы, назначаемые сеньориальными судами), однако круг их был четко определен, а в раскладке и составлении кадастров непосредственное участие принимали муниципальные власти.
Но в наибольшей степени фискальная автономия городов отражалась в назначении и взимании городских платежей, находившихся в неотъемлемой компетенции городских советов. На полученные от них средства содержались городские власти и милиция, а также объекты, входившие в сферу ответственности города по договоренности с сеньором. К таким объектам относились городские укрепления, рынки, школы, госпитали, приюты и другие[283]. Муниципальные доходы стекались в собственную, независимую от сеньора, городскую казну. О ее знаковой роли говорит уже то, что, в частности, в системе северофранцузской коммуны наличие особого сундука (arca communis), в котором наряду с документами (в том числе и фискальными регистрами) хранилась казна, выступало в качестве одного из важнейших символов автономной юрисдикции. Этот сундук находился в помещении ратуши или в зале при колокольне, а ключи от него хранили мэр и члены городского совета[284].
Мэр и советники естественным образом осуществляли руководящие и контрольные функции в фискальной сфере. Под их непосредственным контролем находились все сферы муниципальных доходов. Лишь в экстраординарных случаях, когда проблема взимания конкретного (главным образом — королевского) платежа являлась особенно болезненной, мэр и советники решали вопрос о созыве общего собрания горожан для акламации вариантов ее решения. Наконец, при непосредственном участии мэра как военного руководителя коммунальной милиции взимались королевские военные платежи, которыми в течение XIII в. постепенно заменилось непосредственное предоставление военной службы со стороны коммуны.
Помимо мэра и советников, в северофранцузских коммунах существовали специальные магистраты, ведавшие доходами и расходами коммуны: местный казначей, аржантье (argentarius) и депансе (despensarius), которых иногда было несколько и которые назначались, как правило, из числа городских советников или нотариев. Кроме того, в некоторых случаях независимо от них из числа состоятельных горожан избирались специальные комиссии[285]. В южнофранцузских городах, в которых установился режим консулата, фискальная сфера регулировалась в рамках муниципальной автономии по схожей системе. Высшие функции здесь принадлежали консулам, которые фиксировали общие суммы тальи (платежа с имущества) и назначали специальных должностных лиц — эстиматоров, определявших персональные квоты внесения платежа, собиравших доходы и договаривавшихся о займах. Иногда для составления кадастра назначалась комиссия в составе двух консулов и персонально назначенных членов городского совета, глав ремесленных корпораций и других лиц.
Сфера делопроизводства вменялась в обязанность городскому казначею («clavarius», дословно «ключник»), учитывавшему суммы, которые поступали от платежей и штрафов, и отвечавшему за ведение регистров доходов и расходов. В некоторых городах существовала также вспомогательная должность «субказначея» (subclavarius). Заметим, что само название указанных должностей свидетельствует о хранении занимающими их лицами ключей от такого же сундука с городской казной, который существовал и в северофранцузских городах-коммунах. Подобно последним же, в экстраординарных случаях для решения вопросов взимания и раскладки особо значительных платежей консулы созывали общее собрание горожан[286].
Города, не имевшие коммунального статуса, пользовались более узкими правами и в фискальной сфере. Однако по своему общему характеру механизм регулирования этой сферы не имел принципиальных отличий. Так, в вольных городах Фландрии взимание платежей и контроль за расходованием муниципальных доходов возлагались на коллегии эшевенов — полноценные городские советы, хотя и действовавшие под председательством графских бальи[287]. В средневековых городах Англии уже в XII в. сборщики королевских платежей (ривы) повсеместно назначались из горожан. В XIII–XIV вв. сформировалась система собственно городских должностных лиц, ведавших податями, — счетоводов (из профессиональных юристов), а также особых сборщиков платежей. Все они находились под контролем мэра и советников. Таким образом, различия конкретных форм управления и статусов самоуправляющихся городов не касались единства принципа фискальной автономии.
Коллегиальные органы власти и автономия в административной сфере
Рассмотренные выше ключевые сферы муниципальной автономии[288] не могли быть реализованы при отсутствии дееспособных органов городской власти. Такие органы и в период античности, и в период Средневековья могли быть лишь коллегиальными. Однако свойственный им принцип коллегиальности не только не означал демократичности городских учреждений, но и прямо противостоял ей. Прежде всего, само его появление было не следствием инициативы снизу, а пожалования сверху.
Так, в качестве причины широкого распространения римской муниципальной организации в современном антиковедении выдвигается инициатива олицетворявшейся Римом центральной власти. В конечном итоге лишь привлечение состоятельных провинциалов к управлению на местах позволило контролировать народы огромной державы теми ограниченными военными и административными средствами, которые находились в распоряжении римских властей[289].
Возникавшие после окончания краткого периода открытого военного грабежа, следовавшего за моментом завоевания, муниципальные учреждения строились на олигархических основах, свойственных, как известно, и римской политической традиции. В качестве носителей основной власти в римских свободных городах выступал отнюдь не коллектив местных граждан (populus), а наиболее состоятельная часть местного населения, составлявшая курию (ordo decurionum, curia) — своеобразную уменьшенную копию римского сената. Таким образом, участие простых граждан в муниципальной жизни сводилось лишь к косвенным формам влияния. Оно было направлено главным образом на предотвращение чрезмерной замкнутости слоя куриалов, которая препятствовала эффективному осуществлению