• Корпорация Интернета не является международной организацией и, следовательно, не имеет международно-правовой легитимности для решения глобальных вопросов, затрагивающих все международное сообщество – таких как управление Интернетом.
• Несмотря на формально некоммерческий статус ICANN, программы расширения доменного пространства приносят Корпорации Интернета значительные доходы, что создает конфликт интересов и ставит под сомнение объективность ICANN и учет всего спектра общественных интересов по данным вопросам.
• ICANN не является нейтральной независимой структурой, так как создана и существует в правовом поле США и связана с американским правительством рядом контрактных обязательств и, вследствие этого, может подменять оформление и продвижение согласованной позиции всех заинтересованных сторон поддержкой узкой группы интересов.
• Исполнение ICANN критических функций Сети ущемляет интересы и угрожает безопасности международного сообщества, так как контроль над исполнением критических функций де-факто имеет правительство США в рамках контрактов с Корпорацией Интернета[9]. Концентрация контроля над Интернетом, который является международным достоянием, в руках одного государства называется неприемлемой и на нынешнем этапе уже не оправданной техническими ограничениями.
Вызовы функциональной модели управления Интернетом: политизация и фрагментация
Проблема состоит в том, что параллельное развитие двух описанных выше подходов все чаще ведет к их конкуренции и столкновениям, которые в том числе проявляются на международных площадках.
Ярким примером такого столкновения являются дискуссии и решения в рамках Всемирной конференции по международной электросвязи (ВКМЭ), которая состоялась на площадке МСЭ 3–4 декабря 2012 г. в г. Дубаи, ОАЭ. Ключевой задачей конференции являлось согласование и принятие изменений в Регламент международной электросвязи (РМЭ) – де-факто глобальный договор между членами МСЭ, регулирующий установление общих принципов, касающихся обеспечения и эксплуатации международной электросвязи; обеспечения взаимодействия сетей электросвязи; поддержания гармоничного развития и эффективной эксплуатации технических средств и проч. В последний раз перед ВКМЭ-2012 РМЭ обновлялся в 1988 г., т. е. фактически до распространения в мире Интернета в его современном виде, что и повлекло необходимость его обновления к 2012 г.
В ходе подготовки и проведения ВКМЭ конференции Россия при поддержке Ирана, Китая, ряда государств Африки и арабского мира выдвинула поправки, вводящие в РМЭ вопросы управления Сетью в русле межправительственного регулирования. В частности, исходная версия российских предложений (от 17 ноября 2012 г.):
• вводила в РМЭ понятия и определения Интернета, интернет-трафика, корневой инфраструктуры Интернета, а также национального сегмента Интернета;
• вводила статью 3.А «Интернет», в рамках которой утверждались равные права государств – членов МСЭ в сфере управления Интернетом, в том числе в части использования и управления ресурсами IP-адресации, распределения и делегирования доменных имен и развития системы DNS, а также суверенное право государств вырабатывать политики управления Интернетом и осуществлять регулирование национальных сегментов Сети и деятельности операторов услуг доступа в национальных границах.
Даже после того как данные предложения были сняты с повестки дня и заменены менее масштабными поправками, консенсуса по тексту Итоговых актов (нового РМЭ) достичь не удалось. Участники вынуждены были отойти от принципа принятия решений консенсусом и устроить голосование, итогом которого стал раскол сообщества стран – членов МСЭ на две крупные поляризованные группы (см. рис. 9).
Хотя итоговый РМЭ в итоге не содержал норм о национальном суверенитете в Интернете (равно как и понятия «интернет»), ход и итоги ВКМЭ в западных странах и структурах технического сообщества были восприняты как атака государств на техническое сообщество, ICANN и сам принцип управления с участием всех заинтересованных сторон. В прессе и широкой общественной дискуссии распространилось мнение о ВКМЭ как начале «холодной войны за Интернет» (что едва ли отражают реальные итоги конференции).
Ожидалось, что попытки закрепить проблематику управления Интернетом с позиций принципов государственного суверенитета в повестке дня МСЭ получат развитие в ходе Полномочной конференции организации, которая прошла c 20 октября по 7 ноября 2014 г. в корейском Пусане. Развитие событий в этом направлении могло бы означать дальнейшее расхождение повестки дня сторонников интернационализации управления Сетью и мультистейкхолдерных организаций технического сообщества.
Другим примером конфликта различных подходов может служить уже упомянутая встреча NETmundial в Сан-Паулу. Несмотря на принятие итогового заявления, представители ряда государств, включая Россию, отказались поддержать этот документ и признавать его отражающим согласованное мнение всех заинтересованных сторон, участвовавших во встрече. В качестве одной из причин был отмечен недостаточно прозрачный процесс работы над текстом итогового заявления, а также недостаточный учет мнений представителей государств и других заинтересованных сторон, в том числе через механизм письменных комментариев.
Несмотря на то что конфликты сторонников различных подходов пока не ведут к инфраструктурным проблемам в Сети и не угрожают ее работе как таковой, их дальнейшее развитие может оказаться разрушительным для экосистемы Глобальной сети из-за ряда негативных последствий.
1. Политизация вопросов, имеющих изначально нейтральный характер, и нерешение практических вызовов и проблем управления Сетью. ВКМЭ 2012 г. в Дубае стала примером того, как технические по своей сути вопросы и инициативы, попав в уже политизированную дискуссию, начинают интерпретироваться неоднозначно. Шквал критики, которую представители технического сообщества и западной интернет-общественности обрушили на новый РМЭ, малопонятен, если рассматривать итоговые акты вне контекста самой конференции и полемики на ее площадке. Политизация площадки ВКМЭ привела к тому, что статью 7 РМЭ («Незапрашиваемые электронные сообщения») нередко пытались интерпретировать как попытку сторонников «цифрового суверенитета» завуалированно включить в повестку дня МСЭ вопросы регулирования контента в Интернете. Между тем речь идет всего лишь о нейтральной, хотя и не совсем удачной в части формулировок, мере по борьбе со спамом, распространяемым через сети электросвязи, включая Интернет (так и не упомянутый в новом РМЭ). Еще более выраженный и более опасный по своим последствиям пример связан с политизацией вопроса о размещении инфраструктуры корневых серверов DNS и управлении ей (см. раздел VI).
В то же самое время конкретные крупные вопросы в сфере управления Сетью остаются невостребованными и непроработанными в необходимой мере именно в силу смещения внимания и усилий заинтересованных сторон на обсуждение политизированных моментов.
• Спустя два года после разоблачений программ электронного шпионажа АНБ и других спецслужб не выработан никакой международный механизм борьбы с такими явлениями и, более того, не предложена даже стратегия действий глобального интернет-сообщества в этой части. Надежды, которые возлагались на NETmundial в этой части, не оправдались в ходе саммита 2014 г.
• Нарастает потребность в выработке глобальных подходов к вопросам идентификации в Интернете, что остро востребовано как с учетом развития трансграничных сервисов, так и в контексте развития киберпреступности и иных угроз в Сети.
• Не подвержен тщательной многосторонней проработки вопрос сетевой нейтральности (англ. Net Neutrality), который прежде всего требует вовлечения в его решение операторов услуг доступа.
• Не менее важны проблемы юрисдикции в Сети, в том числе в отношении трансграничных сервисов; а также вопросы развития облачных сервисов, обработки больших данных (англ. Big Data) и проч.
2. Формирование параллельных повесток дня, документов и площадок работы по вопросам управления Интернетом. Развитие трека NETmundial, который не получил поддержки со стороны России и некоторых других стран, создает прецедент дублирующих друг друга по содержанию повесток дня, которые развиваются в разных направлениях, охватывая все глобальное сообщество заинтересованных сторон.
«Зеркальным» прецедентом являются попытки сформировать повестку дня управления Интернетом на межправительственных площадках без достаточного вовлечения технического сообщества и учета его мнений. Опять же уместен пример ВКМЭ-2012, где из 1576 участников было девять представителей ISOC и 15 представителей региональных интернет-регистратур, которые все равно не могли участвовать в итоговом голосовании.