Современная правовая политика должна представлять собой целенаправленную деятельность государства по созданию (используя терминологию интеллектуального права) своего рода «охраноспособных правовых разработок», т. е. апробированных (прошедших «испытание») правовых решений, с максимальной точностью прогнозирующих правовые последствия. Данные правовые решения должны быть новыми, возможно, неординарными, но обязательно научно обоснованными[188]. При этом необходимо, чтобы эти решения были социально адекватными (выполняли функцию «отражения») и в то же время включали в себя эффект «опережающего отражения». (По замечанию Д. А. Медведева, «в сложившихся условиях как никогда надо действовать на опережение»[189].) Формируемые правовые решения должны быть «жизненно» (социально) применимыми, т. е. признаваемыми непосредственными участниками правовой жизни (субъектами гражданского общества) и предрасположенными к воспроизводству в социально-интерактивных правовых субсистемах[190].
Влияя на динамику правовой жизни, правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. Немаловажная роль в повышении уровня научности правотворческого процесса должна быть отведена профессиональным юристам-практикам, ученым-правоведам, научным коллективам, квалифицированные мнения и суждения которых способствуют принятию более правильных и обдуманных правотворческих решений. Как справедливо отмечает С. В. Поленина, «активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм»[191].
Ключевая качественная характеристика, без которой политика в области права просто не может мыслиться, и ее один из главных принципов[192] – научная обоснованность правовой политики. Вне реализации этого основополагающего начала в процессе деятельности, связанной с созданием нового права, участники правовой жизни будут иметь дело лишь с конгломератом мероприятий в области правотворчества, правоприменения и т. д., не объединенных в систему, не охваченных единой программой и поэтому с малой долей вероятности способных привести к желаемому (положительному) результату.
Правовая политика обеспечивает эффективное действие правотворческих и правоприменительных органов, создает условия для юридического развития, в ходе которого осуществляется преобразование социальной действительности в направлении, ведущем к намеченным целям. Правовая политика закладывает прочные основы для упорядочения сложных процессов правовой жизни – жизни людей и их общностей, связанной с правом, позитивными и негативными правовыми явлениями. Вместе с тем, лишь базируясь на научных основах, юридическая политика может успешно выполнять свои функции. Научные данные должны отражать закономерности непрерывного движения правовой жизни. Речь при этом должна идти не только о том, что деятельность компетентных органов (субъектов правовой политики) по решению правовых проблем осуществляется с использованием выводов юридической науки, научным должен быть весь процесс принятия и реализации «правовых решений» (с момента формулирования правовой идеи до мониторинга аспектов правовой социализации принятых юридических норм).
Термин «основы» применительно к той или иной области научных знаний имеет двоякое значение. Он может указывать, что речь идет не о всех данных науки, относящихся к рассматриваемой области, а только главных, исходных, основополагающих. Наряду с этим под основами или научными основами можно понимать ту научную базу, на которой должно строиться рассматриваемое явление, т. е. всю сумму знаний, к нему относящихся. В связи с тем что «наука» составляет необходимый компонент в определении правовой политики, термин «научные основы» следует понимать во втором смысле, так как правовая политика – это и деятельность, направленная на выработку и реализацию правовых решений стратегического характера, и наука о данной деятельности. Поэтому отграничивать представление о науке правовой политики лишь исходными, главными, основополагающими началами будет логически неверным. Речь должна идти о всей сумме знаний, относящихся к проблеме эффективного действия права в социальной жизни.
Научные основы правовой политики могут быть охарактеризованы в виде системы теоретических и эмпирических знаний, способствующих качественной разработке, принятию и эффективной реализации правовых решений нормативного и ненормативного характера, направленных на обеспечение оптимального функционирования правовой системы, создание условий для ее перспективного развития и совершенствования, в целом упорядочение правовой жизни общества.
В теории права уже неоднократно отмечалось, что научная обоснованность конкретных правотворческих решений зависит в значительной мере от уровня работы государственных органов правотворчества, от квалификации работников государственного аппарата, от того, насколько тесно сотрудничает наука с правотворческой практикой и как последняя использует достижения науки. Однако далеко не всегда эти рекомендации учитываются на практике, принимаются идущие вразрез с общеправовой логикой нормативные акты, и соответственно подрывается доверие к праву как таковому. Но это уже не правовая политика. Чтобы достигать в процессе правотворческой деятельности уровня «правно-политических» (Л. И. Петражицкий[193]) решений, законотворческие органы должны активнее привлекать научные учреждения и ученых различных специальностей к разработке законопроектов, организовывать детальное и всестороннее обсуждение законопроектов в комиссиях с привлечением представителей заинтересованных органов и специалистов[194].
К основам повышения уровня научной организации современной правовой политики относится также необходимое планирование разработки проектов нормативных актов как на федеральном, так и региональном уровнях[195]. При этом оно должно охватывать не только работу законодательных органов, но и деятельность всех министерств и ведомств, территориальных органов власти и управления. Для обеспечения независимости научных учреждений и ученых, участвующих в подготовке предложений о формировании правовой политики, целесообразно «законодательно закрепить статус эксперта: его право участвовать в рассмотрении соответствующей концепции проекта, самого законопроекта и их обсуждении, …право выступать в средствах массовой информации в поддержку отстаиваемой им точки зрения …»[196].
Надлежащая подготовка основ науки правовой политики связана с рецепцией методологической базы различных наук (естественных и социальных), которые могут быть значимы для правовой политики. По справедливому замечанию Денниса Ллойда, «всегда существует широкое поле для беспристрастного научного анализа основных фактов и подлинной природы тех проблем, с которыми приходится иметь дело праву»[197].
Таким образом, именно характер правовых проблем может служить основным критерием для привлечения данных различных наук. Такое утверждение предопределяет две основные части науки правовой политики – константную и изменяющуюся (динамичную). Это сочетание позволит науке правовой политики, по своей природе относящейся к области практических социальных наук, своевременно реагировать на все модификации онтологического и гносеологического характера и тем самым вносить «значительный вклад в понимание правовой системы и ее функционирование, а также в ее усовершенствование с целью адаптации к проблемам будущего»[198].
«Константа» (постоянная переменная) науки правовой политики – это система знаний о правилах подготовки и издания правовых актов (правилах нормотворчества), правилах систематизации права и правилах юридической техники. В рамках данного компонента научных оснований правовой политики устанавливаются и реализуются правила юридической техники, которые находят свою модификацию и спецификацию применительно к разным этажам правотворческой деятельности (федеральному, региональному, муниципальному). «Константным» данный элемент называется не потому, что соответствующая система знаний не претерпевает никаких внутренних изменений, а потому, что во всей системе научных оснований этот компонент (в своем универсальном значении) присутствует всегда (постоянно), выполняет функцию своеобразного «центра», вокруг которого формируется вся остальная совокупность научных знаний, способствующих проведению разумной правовой политики[199].