Столь иерархизированная бюрократия не избежала административной рутины. «Артхашастра» предлагает поставить во главе каждой службы ответственных лиц, которые не допускали бы чрезмерной спекуляции и заботились о том, чтобы служащие не злоупотребляли своей властью; автор добавляет, что чиновники должны часто сменяться и что служащий правительства не может принимать решение без доклада своему начальнику.
«Артхашастра» сообщает о денежном вознаграждении многочисленных государственных чиновников и дает подробный список жалований. Впрочем, здесь много неясностей, так как перечисляются только цифры без указания денежных знаков и периода оплаты: вероятно, за один месяц, а монета — скорее всего серебряная пана. В любом случае ясно одно: уровень жизни «великих царских слуг», так же как и высших служащих современной Индийской Республики, был гораздо выше уровня жизни их менее удачливых соотечественников. Первый советник, пурохита, заранее назначенный наследник, первая супруга, царица-мать, царский наставник и главный жрец получали сорок восемь тысяч пан в месяц, в то время как служащие меньшего масштаба: слуги дворца и сторожа — всего шестьдесят. Несопоставимым было положение крестьянина, работавшего на государственных землях, который получал только четверть паны и какую-то часть натуральным продуктом.-Эта последняя цифра настолько ничтожна, что пана, безусловно, должна была быть серебряной монетой, в противном случае простой медный котел стоил бы больше, чем зарабатывал в год сельскохозяйственный рабочий.
Эти данные относятся к эпохе Маурьев и следующему периоду. Впоследствии распространится практика предоставления государственным служащим дохода от деревни или округа; впрочем, эта система была известна и прежде, и она благоприятствовала развитию квазифеодальных структур средневековой Индии.
Местная администрация
В Древней Индии государство было разделено на провинции, а те, в свою очередь, на регионы и округа. Во время Маурьев и Гуптов наместник провинции назначался непосредственно царем и принадлежал обычно к царской семье. Позже эта должность, ставшая наследственной, зачастую превращала его в вассального князя. Мы уже упоминали об этом процессе и можем проследить его развитие по ряду записей западной Бенгалии, оставленных наместниками гуптских правителей в V и VI вв. Речь идет о трех сменявших друг друга поколениях наместников, первый из которых, Ширатадатта, был просто упарика, т. е. вице-король; с упадком центральной власти при Будхагупте преемники взяли титул упарика-махараджа; так как они занимали свою должность больше по праву рождения, чем по назначению, им не хватило самой малости, чтобы стать царями. Действительно, много независимых династий были основаны подобным образом, когда наместники становились могущественнее своих хозяев.
Чаще всего именно, наместники назначали глав округов; последние (эквивалент наших префектов) осуществляли одновременно судебную и административную функции. На этом уровне, по крайней мере в некоторых регионах Индии, представителю правительства помогал совет, так как, согласно уже упомянутым гуптским записям, глава округа принимал решения после консультации с собранием почетных лиц.
У городов также были свои советы. По свидетельству Ме-гасфена, Паталипутрой, столицей Маурьев, управляла группа из тридцати человек, образующих шесть комиссий, но это не подтверждается другими источниками и заставляет усомниться в точности его сведений. Но некоторые населенные пункты, чеканившие собственную монету, должны были иметь значительное местное самоуправление. Советы существовали в городах и селениях в различных районах Индии, в особенности в государстве Чола, где они были очень активными.
Как правило, губернатор составлял наиважнейший элемент местной администрации. Именно он отвечал за взимание налогов и следил за соблюдением закона и порядка при помощи полиции, секретных агентов и армии. В крупных городах имелся гарнизон, и командующим им, данданаяка, мог быть сам губернатор.
Система управления, описанная в «Артхашастре», предполагала строжайший контроль над деятельностью всех жителей города. С этой целью создавался большой штат мелких служащих, называемых гопа, которые, как правило, работали время от времени и отвечали за сбор налогов и наблюдали за каждой семьей. Они фиксировали не только рождение, смерть, доходы и расходы в семьях, за которые отвечали, но даже визиты, которые им наносились, и любое важное событие, их касающееся. Эти сведения они передавали в муниципальные службы на хранение; то же происходило и в деревнях. Мы не знаем точно, строго ли применялась система, рекомендованная в «Артхашастре», но Мегасфен свидетельствует, что архивы обновлялись и за ними тщательно следили.
Губернатор отвечал за содержание дорог и противопожарную безопасность. На него возлагалась забота о том, чтобы предупреждать такие общественные бедствия, как голод, наводнение и чуму, и помогать жертвам.
Администрация деревни
Деревня, или грама, во все времена была административной единицей. На юге и иногда на севере округа классифицировались по числу деревень, которые в них входили: от Нидгундижа (12 деревень) до Гангавади (96 000). Эта последняя цифра явно преувеличена, но не стоит забывать, что любой населенный пункт, даже состоящий из нескольких хижин среди джунглей, назывался грамой. Деревней могло считаться также поселение в тысячу очагов — четкого различия между деревней и городом не было.
Еще до эпохи Маурьев правительственные сборщики налогов отвечали за определенное количество деревень, в то время как нижний уровень системы государственного контроля осуществляли две инстанции, сохранившиеся до нынешнего дня: староста деревни и совет деревни.
Должность первого была обычно наследственной, хотя он зачастую воспринимался как представитель монарха и мог быть им же отозван. Староста был одним из самых богатых крестьян, и его должность либо освобождала его от налогов, либо позволяла получать подношения натурой, а иногда и то и другое. В крупных сельских центрах он был очень важным лицом, у него было несколько помощников, а именно: счетовод, стражник и сборщик дорожных пошлин. Эти должности часто передавались от отца к сыну и вознаграждались по тому же принципу, что и должность старосты.
В некоторых источниках деревенский староста выступает в роли местного деспота. Гамабхояка, частый персонаж палийских сказок-джатак, — скорее представитель правителя, чем населения, — обладает властью над сельскими жителями, налагает на них штраф за незначительные правонарушения, а за серьезную вину отправляет в изгнание. Неоднократно в сказках крестьянин взывает к справедливости монарха и требует защиты от злоупотреблений деревенского старосты. Однако обычно деревенский староста выступает скорее выразителем интересов жителей. Он был ответственным за безопасность деревни, а на юге, где советы были более активны, это было его главной функцией. Деревням грозили вторжения из соседних государств или набеги диких племен с гор и из джунглей. Во времена вторжений по стране ходили отряды разбойников, а у ариев и дравидов кража скота была традицией. В отсутствие сильной центральной власти споры между деревнями и кражи скота иногда приводили к сражениям. Повсюду в Декане можно встретить вирагалы, или «камни героя», воздвигнутые в память о воине, который был убит «защищая скот» и которым зачастую оказывался деревенский староста. В эпоху Средневековья этот царский служащий нашел свое место в феодальной системе, которую унаследовали большие монархии.
В текстах редко упоминается совет деревни, который между тем существовал на всем Индийском полуострове. В большинстве государств он не считался элементом государственной машины. Правовой трактат, в котором он кратко упоминается, недвусмысленно заявляет, что совет получал свои полномочия от царя, но это, разумеется, ошибочная интерпретация. У нас нет никаких доказательств, что совет когда-либо действовал по поручению царской власти. Он был независим от правительства и выполнял свои функции при любой царствующей династии. Однако южные монархи со временем признали его официально, и он играл важную роль в империи Чола.
У нас нет документа о составе этого совета в северной Индии, где неопровержимые свидетельства его существования появляются только после мусульманского завоевания, и возможно, что в то время его не было даже в долине Ганга.
На юге состав совета варьировался согласно местным обычаям. В некоторых деревнях Декана в собрании принимали участие все главы кланов, но возможно, что определенное число почетных лиц образовывало более узкий совет. В других местах деревнями управляли комитеты, часто избираемые по жребию. На территории государства Чола, в Уттарамеруре, небольшом поселении брахманов, в аграхаре, находятся записи, самые ранние из которых датируются X в. и которые дают нам подробную информацию о местных обычаях и обществе. Деревня была разделена на тридцать кварталов, и представитель от каждого входил в совет, который назначался по жребию каждый год. Совет включал пять подкомитетов, среди которых три были ответственны за фруктовые сады, за водохранилища и орошение, за урегулирование споров; функции двух других остаются неясными. Члены совета не получали жалованья и могли быть освобождены от своих обязанностей, если совершали что-либо недостойное. Чтобы быть избранным в совет, необходимо было владеть домом и участком земли и иметь возраст от тридцати пяти до семидесяти лет. Члены совета избирались только на один год и могли быть избраны снова только спустя три года.