Изначально было предусмотрено, что бесплатно жилье можно будет приватизировать до 1 января 2007 года, затем срок неоднократно продлевали. Однако каждый раз незадолго до окончания срока бесплатной приватизации активность граждан так возрастала, что очереди занимали за сутки и более. И президент России пошел навстречу населению, перенеся окончание бесплатной приватизации жилья и введя в жилищное законодательство новое понятие – наемные дома, которые предназначены для проживания граждан3.
За годы приватизации значительная доля жилья стала частной. Последние официальные данные были опубликованы Росстатом на конец 2009 года, и надо заметить, что после этого цифры продолжают серьезно расти.
Рис. 1.Структура жилищного фонда по формам собственности (на конец года; общая площадь жилых помещений; в процентах4)
Стала очевидной необходимость разработать новую нормативную базу и ввести рыночные механизмы в сферу управления жильем.
1.1.2. С 1993 года по настоящее время
В 1993 году Совет министров одобрил Государственную целевую программу «Жилище», где было закреплено право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. В рамках реализации реформы был выпущен Указ Президента РФ «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов», который предусматривал создание множества предприятий разных форм собственности и переход к договорным отношениям между заказчиком и исполнителем жилищно-коммунальных услуг. Позже, в 2007 году, был создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который установил одной из основ предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, снижение доли государственной собственности в предприятиях ЖКХ.
Жилищным законодательством предусмотрено три способа управления многоквартирным домом5: непосредственное управление, управление товариществом собственников жилья или специализированным кооперативом, управление управляющей организацией.
Можно выделить основные плюсы и минусы каждого способа управления (рис. 2).
Рис. 2.Плюсы и минусы способов управления МКД
Преобладающей хозяйственной структурой в сфере жилищного обслуживания потребителей стали малые предприятия – управляющие организации6.
1.2. Анализ эффективности существующей системы жилищно-коммунального хозяйства
В качестве критериев оценки эффективности авторы предлагают использовать следующие показатели.
1. Показатели, характеризующие уровень обеспеченности населения комфортными условиями проживания, обеспеченность потребителей коммунальными услугами.
2. Показатели, характеризующие удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами и доступность оплаты таких услуг.
3. Показатели, характеризующие развитие конкурентных отношений в ЖКХ (концентрация на рынке, доли государственных предприятий).
4. Износ основных фондов предприятий ЖКХ.
5. Показатели, характеризующие финансовые результаты предприятий жилищно-коммунального комплекса (доля убыточных предприятий, критерий стабилизации, объем кредиторской задолженности).
1.2.1. Благоустройство жилищного фонда
Жилищно-коммунальная сфера является одной из наиболее общественно значимых. Как отмечал Я. Корнаи в своей знаменитой книге «Дефицит», потребность в жилье практически ненасыщаема, а потому жилищная проблема вечна и не имеет окончательного решения. В первую очередь эффективность существующей системы оценивается по социальным явлениям: качество жизни населения, достижение экологических целей, наличие планов и программ, а наиболее важным показателем является благоустройство жилого фонда (см. рис. 3).
Анализируя ФЦП «Жилище», можно сделать вывод о низком уровне реализации данного законопроекта. На сегодняшний день жилищные условия россиян не соответствуют уровню мировых стандартов. В России низкий показатель благоустройства жизни населения, современные тенденции на сегодняшний день не выдерживаются (см. рис. 4).
Рис. 3.Благоустройство жилищного фонда (в процентах)7
Рис. 4.Благоустройство помещений в России8
Важно заметить, что данные показания разнятся на уровне отдельного региона. Например, на долю Московского региона Центрального федерального округа приходится около 60 % всего благоустроенного жилья. Также очевиден территориальный разрыв по показателям ввода нового жилья между всеми областными центрами и их перифериями. Так, за все время действия ФЦП «Жилище» на сельскую местность пришлось порядка 13 % от общего объема построенного жилья в стране.
1.2.2. Качество жилищно-коммунальных услуг
Следующим важным показателем является качество производимых услуг. Оценка качества способствует осуществлению модернизации и реконструкции, позволяет прогнозировать и планировать. При оценивании чаще всего используют показатели надежности и эффективности. Однако не менее важно учесть и другие показатели, характеризующие услуги ЖКХ как товар. Для наибольшей объективности авторы пошли по пути всестороннего подхода. В 2014 году был разработано тестовое анкетирование и проведен сбор мнений9:
1) потребителей (населения);
2) исполнителей (работников управляющих организаций, АУП);
3) органов власти (государственная жилищная инспекция, выявлено по наличию претензий и штрафов).
В результате были получены следующие сведения (см. рис. 5).
Рис. 5.Степень удовлетворения качеством ЖКУ по оценке потребителя, исполнителя и контролирующего органа (по 10-балльной шкале)
Также довольно наглядным представляется результат интернет-опроса, показавшего отношение рядовых жителей страны к ходу реформы ЖКХ и качеству предоставляемых услуг. Приведем здесь выдержку результатов, которая, к сожалению, не внушает оптимизма.
На вопрос «Вы считаете сумму, которую платите за ЖКУ, слишком большой или терпимой, приемлемой, небольшой?» попросили ответить только потребителей.
Рис. 6.Доля платежей за жилищно-коммунальные услуги по отношению к доходу населения
Рис. 7.Результат интернет-опроса населения (в опросе приняли участие 1300 человек)
Результаты деятельности большинства предприятий и организаций ЖКХ являются социально значимыми для населения, так как определяют условия проживания, здоровье и комфорт жителей. Взаимная оценка качества работ наглядно показывает степень неудовлетворенности населения существующим положением дел. По данным комитета Государственной Думы Российской Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, в феврале 2014 года ситуацию в ЖКХ назвали наиболее важной проблемой 60 % россиян, тогда как три года назад аналогичный ответ давали 40 % опрошенных.
Между тем особую тревогу потребителей вызывает рост тарифов (см. рис. 8).
Рис. 8.Динамика роста тарифов на услуги ЖКХ и информации10
Такое положение дел становится основанием конфликта в отношениях между потребителями и исполнителями услуг. Авторы видят главную причину такого положения дел в следующем:
1) услуги ЖКХ резко подорожали за последние 10–15 лет и стали занимать большой удельный вес в расходах населения, вместе с тем уровень комфортности бытовой жизни определяется степенью доступности услуги, так как чем менее она доступна, тем больше вызывает недовольства;
2) отсутствие понимания потребителями составляющих жилищно-коммунальных услуг (например, большинство граждан не знает, что такое подготовка дома к зиме и не понимает необходимости этого процесса);
3) одинаковые цены для всех потребителей услуг в доме, независимо от степени их полезности (например, студент – житель 2-го этажа может никогда не пользоваться лифтом, в отличие от пенсионера, проживающего на 10-м этаже)11;
4) главной причиной является отсутствие диалога между потребителем и исполнителем жилищно-коммунальных услуг.
1.2.3. Финансовые результаты предприятий жилищно-коммунального комплекса
Отрасль жилищно-коммунального хозяйства традиционно считается бедной, и действительно, доля прибыли предприятий, занятых управлением общим имуществом многоквартирных домов, обычно не превышает 10 %.