Таким образом, конфигурация наиболее влиятельных акторов в X отражает доминирование двух групп акторов, обладающих наибольшими ресурсами, – исполнительной власти (вместе с силовыми структурами) и крупного бизнеса. В этой паре лидирует политико-административная элита, в которой, в свою очередь, определяющую роль играет глава городской администрации.
Крупный бизнес, тем не менее, остается заметным актором городской политики, с которым власти не могут не считаться. Влияние других акторов существенно ниже, хотя в силу (особо) высокой значимости персонального фактора в российской политике, в том числе локальной, можно предположить, что роль игроков «второго плана» может варьироваться и изменяться.
Акторы регионального уровня, их потенциал влияния и реальная вовлеченность в локальную политику
До сих пор речь шла только об акторах локального уровня, что, разумеется, не отражает реальный расклад сил, поскольку в городском политическом пространстве могут быть и другие влиятельные игроки. Но мы решили не встраивать их непосредственно в иерархию локальных акторов, поскольку их роль и характер участия в городской политике существенно отличаются и потому сравнение их потенциала с акторами локального уровня будет не вполне корректным.
Вопрос о роли внешних по отношению к локальному сообществу акторов в настоящее время является одним из центральных для понимания структуры власти в городе. На ранних этапах изучения власти в городских сообществах роль внешнего фактора была недооценена; не было четкости в понимании городского сообщества и его пределов в контексте распределения политической власти. Даже в классических исследованиях Ф. Хантера и Р. Даля пул основных участников городской политики сводился к акторам местного уровня и именно среди них выявлялись наиболее влиятельные персоны и группы (элиты).
«Локализм» был успешно преодолен в более поздних исследованиях власти, опирающихся на теорию городских режимов. Роль внешнего фактора в формировании и эволюции городских режимов рассматривается как через характеристики интенсивности взаимодействия между разными уровнями публичной власти, степени зависимости местных элит от поддержки федеральных и региональных политических и экономических институтов, так и на основе анализа непосредственного участия акторов центрального и регионального уровней в локальных коалициях.
Влияние внешнего фактора отражается и во многих классификациях городских режимов. В частности, С. Элкин в качестве самостоятельного типа городского режима выделил федералистский режим, который возникает при существенном расширении федеральной помощи, без которой поддерживать стабильность правящей коалиции бывает трудно [Elkin, 1987, р. 57–60]. Степень поддержки города со стороны публичных структур более высокого уровня стала одним из оснований классификации городских режимов, предложенной П. Кантором, X. Сэвитчем и С. Хэддок [Kantor, Savitch, Haddock, 1997]. Изучая режимы в пяти европейских и трех североамериканских городах, они обнаружили, что в ряде городов специфику режима во многом определял общенациональный контекст.
В частности, ключевым фактором, повлиявшим на режим в Париже (его исследователи назвали «планирующим»), стала интегрированная структура власти (местной, региональной и национальной) во Франции, которая позволила местным элитам успешно осуществлять сильную государственную политику, реализуя общественные запросы через политические решения и планирование. В Глазго возник режим «грантополучатель»: движущей силой развития города стали гранты как от центрального правительства, так и от региональных властей. Исследуя режимы в сфере экономического развития и образования в четырех европейских городах, П. Джон и Э. Коул обнаружили присутствие акторов центральной власти в локальных образовательных сетях (режимах) двух французских городов; тем самым внешние акторы выступали не только субъектной составляющей общего фона (контекста) городской политики, но и ее непосредственными участниками [John, Cole, 2001].
По отношению к локальному сообществу основными внешними акторами выступают представители федерального центра и региональной власти; при этом регионалы изначально рассматривались центром в качестве главных проводников своего влияния на локальном уровне, которые должны обеспечить прохождение его властных импульсов к локальным элитам и институтам. Другим каналом федерального влияния на локальную политику является партия власти, спускающая свои решения и партийные директивы местным отделениям ЕР. Наконец, влияние центра осуществляется и через подчиняющиеся ему силовые и правоохранительные структуры. Однако оценить однозначно роль этого канала влияния вряд ли реально возможно.
Приступая к исследованию, мы предполагали, что характер взаимоотношений между губернатором и муниципальным уровнем власти существенно варьируется. Присутствие акторов регионального уровня в городской политике и их влияние на ситуацию в городе во многом зависят от степени их интереса к городу и внутренней мотивации политиков более высокого уровня. Не все города районного значения в равной мере привлекают внимание губернатора. В частности, мы предполагали, что города-реципиенты с небольшим количеством жителей могут не затрагивать интересов губернатора, в то время как города-доноры – быть в центре его внимания.
Выбранные для исследования города являлись городами-реципиентами. Это дало основания предполагать, что губернатор и его команда могли и не вмешиваться в городские дела. Но мы допускали и возможность активного губернаторского присутствия в городах с целью оказания им материальной помощи и выведения их из перманентного экономического кризиса. Тем самым структурировалось проблемное поле исследования. Почему одни города интересны губернатору и его команде, а другие нет? Всегда ли это зависит от социально-экономической ситуации в городе? Какую роль играет собственная активность глав городов и районов в выстраивании взаимоотношений с региональной властью? В каком виде выражается помощь губернатора муниципалитетам и рассматривают ли они эту помощь как результат собственных усилий, или же она представляется им «свалившейся на голову удачей»?
Другим важнейшим фактором, определяющим роль губернатора в локальной политике является характер взаимоотношений между ним и руководством города, соотношение их властных потенциалов и возможностей с точки зрения влияния друг на друга и на городскую политику. Какова степень зависимости местной власти от региональной? Насколько различны потенциалы влияния губернатора и главы администрации города? Какие способы влияния на городскую политику предпочитает губернатор и его команда? Какие возможности и ресурсы есть у местных руководителей для достижения сбалансированных отношений с региональной властью? Как выстраиваются персональные связи между руководителями разного уровня?
* * *
Информанты города X убеждены: хотя губернатор и старается продемонстрировать главам городов свою «равноудаленность», на самом деле это не совсем так.
Оценивая ситуацию со стороны, могу сказать, что губернатор демонстрирует вроде бы одинаковое отношение ко всем территориям и главам. Визуально он старается это делать. Он очень хороший актер. Но все прекрасно знают, что подобные отношения не могут быть одинаковыми. Одних он слушает заинтересованно, помогает, а других отказывается даже принимать, сославшись на нехватку времени, —
замечает один из наших респондентов.
С точки зрения губернаторского внимания X «повезло»: губернатор и его команда играют важные роли в пространстве городской политики. Объяснение повышенного внимания к городу со стороны губернатора обычно сводится к тому, что город является своеобразной площадкой для реализации региональных программ. Именно поэтому губернатор и представители его команды приезжают сюда чаще, чем в другие города Пермского края. Спектр действующих краевых программ в городе в самом деле достаточно широк; но и среди них выделяются Центр развития дизайна и проект молодежного театра, которые реализуются под эгидой министра культуры Пермского края.
Многими представителями элитного корпуса города подобный интерес со стороны края к территории воспринимается как вполне заслуженный. Сегодня X — это
территория, которая инициативна и активна. Она представляет интерес для губернатора в плане политики роста для Пермского края. Сюда идут дополнительные деньги. У нас действует одна из федеральных программ. Мы попали в региональную федеральную программу, прошли жесткий отбор. Мы по всем показателям подходим. Таких территорий в Пермском крае только пять. И наш город – одна из этих пяти территорий, —