Корень коррупции — в отчуждении чиновника от людей, которым он создает «добавочную стоимость», а отчуждение возникает потому, что крайне сложно организовать большую массу людей на принятие рациональных каждодневных решений по тому или иному вопросу. Это просто нереально. Мало кто компетентен в вопросе. Мало кто вообще будет участвовать или считать тот или иной вопрос для себя важным. Перманентный референдум дорог и неэффективен настолько, что общество готово платить коррупцией за то, чтобы его избежать.
Сокращение необходимости в общественных благах
Власти, так или иначе, требуется объяснять обществу свою пользу для него. Иначе общество просто не потерпит откровенного клептократа, и тому есть множество примеров из истории. Пользу власть может создавать, администрируя создание общественных благ, стимулируя общество к финансированию этого. Если бы не было стимулирующей функции власти, то «безбилетники», которые не желают оплачивать установку маяков, строительство дорог и охрану границ, составляли бы подавляющее большинство. Общества, которые не догадались о том, что нужно поставить правителя, который бы выбивал дань или налоги, просто исчезли с лица Земли.
При этом правитель понимал, что налоги можно потратить не только на маяк или дорогу, но и на себя лично. И сколько именно он мог себе присвоить, определялось лишь терпимостью народа и объемом реальных затрат. Если маяк стоил 1000 монет, а народ терпел потерю 50% своих взносов, то чтобы заполучить себе еще денег от народа, требовалось построить дорогу или получше вооружить армию. Тогда расходы составят, скажем, 5000 монет, из которых правитель заберет себе 2500 вместо 500 в первом случае.
Чтобы иметь возможность тратить больше, правителю требовалось создавать или выдумывать новые общественные блага. Именно в этом направлении развивались все цивилизованные общества. «Бесплатная» медицина, «бесплатное» образование, «бесплатная» пенсия и прочие «бесплатные» вещи с таким энтузиазмом поддерживаются политиками всех мастей не только потому, что избиратель любит халяву, но и в виду прямой выгоды для себя. Даже в государствах с низким уровнем коррупции, где затруднено прямое воровство, фактор прямой выгоды тоже присутствует. От количества общественных благ, администрируемых чиновником, зависит его вес, бюджет его ведомства и его зарплата.
Возьмем, к примеру, такое общественное благо как пенсия. Впервые идея солидарной пенсии, наряду с другими мерами социальной защиты рабочих, была реализована на государственном уровне Бисмарком[77] и впоследствии распространилась на другие страны. В США общественные блага социальной защиты начали реализовываться также в XIX веке через профсоюзы. До недавнего времени благо пенсии выглядело так: властная элита (или бюрократический аппарат профсоюза), используя право на принуждение[17], изымали часть дохода граждан и тратили его на выплату пенсий старикам. Взамен элита обещала гражданам, что она будет им платить пенсию в будущем за счет взносов будущих поколений.
Эксплуатируя асимметричность информации, власть могла перераспределять пенсионные деньги так, чтобы «подмазать» перед выборами свой электорат за счёт чужого, то есть, фактически, подкупала избирателей, причём не за свои кровные, а за бюджетные деньги.
Как только рост населения прекратился, начался кризис пенсионной системы[78]. Нам повезло, что к тому времени информационные технологии развились настолько, что уже практически ничего не стоило (по сравнению с XIX веком) посчитать и учесть вклад каждого гражданина в пенсионный фонд для того, чтобы выплачивать каждому гражданину ту пенсию, которую именно он заработал.
Но тогда возник вопрос и у граждан: «А зачем вообще нужно государство?» и у чиновников: «А зачем мне администрировать фонд, которым я не смогу управлять по своему усмотрению?» Все это привело к тому, что сейчас называют пенсионной реформой и к тому, что государство лишается монополии на одно из своих общественных благ. Подобная метаморфоза происходит, а в развитых странах уже произошла и с медициной.
Если мы посмотрим на очередное общественное благо, например, на дорожное строительство, то так же окажется, что соответствующий уровень развития информационных технологий и учета, который позволит отследить, какая машина, какой дорогой пользовалась, позволит отказаться от транспортного налога, который сейчас привязан к потреблению топлива либо к объему двигателя, но не к фактическому пробегу по фактической дороге. В итоге «правительственные» трассы содержатся в идеальном состоянии, а наиболее загруженные — наоборот.
Да, уже существуют платные дороги. И издержки на взимание платы и учет пользования ими все время уменьшаются. Если раньше приходилось покупать «усредненный билет» просто за въезд на платную трассу, то системы распознавания номерных знаков, радиометки, навигационные трекеры, системы видеонаблюдения и видеоаналитики скоро смогут отслеживать использование дорог, и станет возможным вместо транспортного налога выставлять конкретный счет за конкретное пользование конкретной дорогой, по принципу «вес в движении». В Германии или Швеции[79], например, такой подход уже начал практиковаться для грузового транспорта, перемещения которого отслеживаются при помощи навигационных систем и тахографов[80]. В итоге, государство лишается возможности собирать урожай с еще одного общественного блага. А эксплуатацией дорог займутся те, кто их действительно строит и действительно обслуживает.
Так можно рассмотреть буквально каждое общественное благо, вплоть до милиции или полиции, которые, в виде охранных фирм, и так уже часто работают вне сферы государства, продолжающего собирать налоги «на обеспечение правопорядка».
Учесть меру использования общественных благ можно практически во всем. В ряде городов Украины в многоквартирных домах стоят платные лифты[21], обходящиеся жильцам дешевле «бесплатных», предоставляемых ЖЭКами. Люди пользуются лифтом, используя электронные ключи, и на основании статистики использования им выставляются счета. Так справедливее.
Переход к бизнес-процессам
То, что мы называем менеджментом, по большей части сводится к тому, чтобы осложнить людям работу.
Питер Друкер
Любой власти, в том числе и бюрократической элите, необходима ее легитимизация. Легитимизация — это не только придание законности методу прихода к власти (и не имеет значения, монархия это или демократия), но и пропаганда идеи иерархии как естественной формы организации общества. Считается само собой разумеющимся, что кто-то должен быть главным.
Законодательство вовсю поддерживает этот миф, рассказывая, что у компании должен быть директор с правом подписи, а у любой структуры — глава или председатель. Но иерархическая модель управления — не единственная и не оптимальная структура. С точки зрения теории организации, можно рассматривать организации двух крайних типов — «рыночная» и «иерархическая». Рыночная организация стихийна и собственно организацией не является. Иерархическая — как бы «естественна». Вместе с тем постепенно многие организации переходят на различные промежуточные формы, которые описываются не иерархией, а системой контрактов или договоренностей[70].
Бывают договоренности асимметричные, например, франчайзинговая схема. Бывают монополистические — холдинг, в котором услуги, в том числе бухгалтерские или кадровые, закупаются только у компаний, составляющих этот холдинг. Бывают организации-вики, на основе равноправного сотрудничества. Вместе с тем основной формой документа, регулирующего взаимоотношения в таких организациях является не «положение об организационной структуре», а набор контрактов.
Такие организации имеют в качестве неделимой единицы не функцию, которую кто-то исполняет, а бизнес-процесс, у которого есть клиенты и который сам является клиентом другого процесса. В современном мире происходит смена парадигмы организации с функциональной на процессную[70], что экономит ресурсы компании, расходовавшиеся ранее на трансакционные издержки иерархической структуры. Да, остаются номинальные директора с правом подписи, так как законы все еще оперируют иерархиями; вместе с тем директор, как ролевая функция в бизнес-процессах, сам становится клиентом кого-то еще, скажем, бухгалтера или продавца и провайдером услуг для, например, продавцов или кадровиков. Понятие «кто главнее?» размывается.
Но что происходит, когда некая бюрократическая структура заказывает у IT-компании работы по автоматизации своей деятельности, например, по автоматизации документооборота? Оказывается, что IT-компании и, тем более, программному обеспечению, которое устанавливается, все равно, кто кому начальник. IT-компании интересно, какие бизнес-процессы происходят в организации, и у кого какая роль в них. Соответственно, в качестве одного из этапов внедрения своих услуг, она описывает бизнес-процессы, роли и клиентов. В конце концов оказывается, что не только председатель организации может что-то у кого-то требовать, но и другие тоже начинают (при помощи умного ПО) требовать что-то у председателя: принятия того или иного решения, подписи, участия в собрании, взятия на себя ответственности и т.п. Теперь руководитель организации не может валить всё на подчинённых, оставаясь «белым и пушистым», так как его обязанности прописаны явно, и его действия можно отследить.