Таким образом, взаимодействие федерального и регионального законодателей предполагает необходимость четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между федеральным и региональными законодателями, способствующих как повышению качества и согласованности законодательства, так и укреплению конституционного правопорядка законодательными органами, которые осуществляют правовое регулирование важнейших общественных отношений, предопределяющих состояние конституционной законности и укрепление правопорядка в России.
Глава 2
Органы законодательной власти в россии как субъекты обеспечения правопорядка
Законодательные органы наряду с другими органами публичной власти выступают не просто субъектами обеспечения, но и как субъекты созидания правопорядка определенного качества, что проявляется в не только в принятии законодательных решений, созидающих правопорядок, а также при осуществлении парламентского контроля и взаимодействия законодательных органов с другими государственными органами власти, в том числе правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими правопорядок. Поэтому и рассмотрение системы законодательных органов необходимо проводить с учетом их роли и деятельности как участников обеспечения правопорядка в России.
2.1 Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка
Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.
Всего до революции проработало 4 состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако дореволюционные Думы дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также царизмом, и в большинстве своем были распущены.
Но стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавших тогда Основных законов полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей. На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930–1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета[155].
Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей.
Большую часть советского времени Верховный Совет РСФСР был однопалатным и насчитывал в своем составе, согласно Конституции РСФСР 1978 г. 975 депутатов, избиравшихся по избирательным округам с равной численностью населения.
В ходе конституционной реформы 1988–1990 гг. была учреждена двухэтажная парламентская система, включавшая Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет[156].
Тем самым до принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования.
Однако на деле парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку основная часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли для всего Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.
Анализ конституционных проектов группы под руководством С.М. Шахрая, демократов (А.А. Собчак, Г.Х. Попов), и, в конечном счете президентский проект Конституции РФ, показывает, что заложенные в основу Конституции РФ предложения политических деятелей и в большей мере президентский проект предопределили наименование палат Федерального Собрания – Государственная Дума и Совет Федерации. Хотя впервые данное понятие появилось в постановлении Президиума Верховного совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О Федеративном Договоре»[157].
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. В стране произошли известные конституционные преобразования, оценки которых не имеют единства в литературе[158].
В России на федеральном уровне действует единственный законодательный двухпалатный орган – Федеральное Собрание России, на региональном уровне функционируют законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Структура Федерального Собрания РФ обусловлена федеративным характером нашего государства, сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования, а также основными направлениями его деятельности.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России. Парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ, которое осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и принципов демократического правового государства.
Конституция Российской Федерации в главе 5 закрепляет статус Федерального Собрания России. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи с принципиальными положениями Конституции Российской Федерации (ст. ст.10, 11). Из сферы ведения Федерального Собрания России исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для Верховного Совета РСФСР, оно не имеет общих органов управления (как Президиум ВС РСФСР), каждая палата имеет свою структуру и компетенцию.
Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для представительных органов в России и его правовой статус также закрепляется как в законодательстве (предметном и отраслевом), так и в регламентах его палат. В литературе предлагается наделить палаты общими полномочиями и принять Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании
РФ. Соглашаясь с последним предложением, вряд ли следует возвращаться к прежнему опыту совместной компетенции палат парламента. Раздельная компетенция позволяет работать палатам системно, организовано и ответственно, стабилизирует и создает условия для последовательного прохождения законодательного процесса и самостоятельного решения государственных вопросов каждой палатой парламента.
Следует заметить, что в нашем обществе сохраняется определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе остаются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.
Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии.
Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли.
Парламент выступает и как своего рода переходный мостик от гражданского общества к государству, выражает интересы человека и государства, состоит из народных представителей. Именно система представительных органов, обеспечивает тесное переплетение интересов общества и государства, позволяет им эффективно взаимодействовать и интегрироваться.