Действительно, доля принятых Государственной Думой законов из числа инициированных парламентами субъектов РФ, остается крайне низкой. За период работы Государственной Думы шестого созыва по состоянию на январь 2015 г. Президент РФ подписал 99 законов из 882 региональных законодательных инициатив[144].
Средняя продолжительность прохождения законопроектов, внесенных парламентами субъектов РФ с момента регистрации в Государственной Думе до рассмотрения в 1-м чтении – 10 месяцев, до подписания Президентом РФ – 17 месяцев. Процент отклоненных проектов, внесенных такими инициаторами, не уменьшился по сравнению с прошлым годом. Законодательные органы субъектов РФ занимают второе место после депутатов Государственной Думы по числу внесенных законопроектов[145].
Анализ регламентов законодательных органов власти субъектов РФ показал, что во многих из них порядок подготовки законодательных инициатив в федеральный парламент не урегулирован или дается в весьма сжатой форме. Так, в Регламенте Московской областной Думы о праве законодательной инициативы в федеральный парламент упоминалось в ст. 3 «Законодательная деятельность Думы состоит в реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также в принятии областных правовых актов по всем вопросам, не входящим в ведение Российской Федерации. Правовые акты Думы по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией действуют до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федеральных законов правовые акты Думы в месячный срок приводятся в соответствие с ними. Дума имеет право вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых находится в компетенции Президента России и Правительства Российской Федерации».
Встречаются и противоположные примеры. Так, обстоятельно порядок подготовки законодательной инициативы закреплен в Регламенте Законодательного Собрания Красноярского края, согласно ст. 27 которого право законодательной инициативы осуществляется Законодательным Собранием в форме внесения в Государственную Думу проекта федерального закона или поправок к проекту федерального закона по вопросам, относящимся как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Предложение об обращении с законодательной инициативой в Государственную Думу может быть внесено в Законодательное Собрание субъектами, наделенными в соответствии с Уставом края правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании. Затем перечисляется перечень документов, необходимых для внесения законодательной инициативы.
Помимо недостаточного правового регулирования этого процесса в региональных нормативных правовых актах, в юридической литературе указывается на недостаточную подготовленность депутатов к правотворческой работе и субъективный фактор, что также затрудняет реализацию законодательной инициативы регионального парламента в Государственной Думе.
Среди причин низкой результативности законодательных инициатив субъектов РФ в литературе выделяют следующие:
1) недостаток профессионализма при составлении законопроектов федерального уровня, что зачастую связано с ошибками формального характера (предлагаются изменения одного федерального закона, в то время как полнота правового регулирования требует изменения целой группы федеральных законов, или предлагаются поправки в федеральный закон, однако не учитывается, для их принятия следует изменить федеральный конституционный закон);
2) сложность процедуры внесения законодательных инициатив и отсутствие полноты гарантий их надлежащего рассмотрения. Для субъектов РФ технически сложно получить заключение Правительства РФ на предлагаемый законопроект.
Процедура рассмотрения законопроектов получила бы дополнительный импульс, если бы эти функции взяли на себя соответствующие комитеты и комиссии Государственной Думы;
3) формальное отношение Государственной Думы к процедуре учета законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Иногда в предлагаемых законопроектах упускаются из виду определенные аспекты взаимоотношений, хотя федеральный законодательный мог бы восполнить такие пробелы самостоятельно или с привлечением региональных инициаторов[146].
Для совершенствования координации и взаимодействия федеральных и региональных законодателей в мае 2012 г. создан Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, заменивший прежний Совет законодателей при Совете Федерации. Важнейшими направлениями его деятельности явились законодательное обеспечение реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам федерального и совместного ведения, совершенствование механизмов реализации контрольных полномочий палат Федерального Собрания РФ, законотворческой деятельности законодательных органов власти всех уровней, а также придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях.
Как справедливо отмечается в литературе, прежнему Совету не удалось обеспечить системный характер законодательного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях, выступить аккумулятором законодательных инициатив регионов с их последующей консолидацией в виде конкретных законодательных инициатив, исходящих от Совета Федерации[147]. В связи с этим высказывается идея так называемой консолидированной законодательной инициативы группы субъектов, что как повысит авторитет самой инициативы, интегрирующей усилия и интересы регионов по вносимому вопросу, так и исключит возможные дублирования предложений от регионов[148]. И, как представляется, мониторинг ситуации и консолидацию усилий региональных законодателей должен осуществлять Совет законодателей или его органы.
Анализ региональных законодательных инициатив, вносимых в Государственную Думу показывает, что значительное число таких законопроектов имеют типичные юридические недостатки: отсутствие в законопроектах предмета законодательного регулирования, нормативного содержания; отсутствие финансово-экономического обоснования и заключения Правительства РФ, когда оно необходимо; несоответствие законопроекта Конституции РФ и федеральному законодательству; неполный перечень пакета документов, необходимых при внесении законодательной инициативы; неправильное определение предмета правового регулирования, например, когда вопрос относится к компетенции региональных или местных органов; наличие в законопроектах дублирующих положений действующего законодательства; отсутствие прогноза и оценки юридических, социально-экономических и политических последствий реализации предлагаемого законопроекта; несоблюдение формы внесение законодательной инициативы (внесение законодательного предложения, что недопустимо).
Следовательно, основными причинами неэффективности реализации региональных законодательных инициатив в Государственной Думе являются отсутствие консолидированной и конструктивной системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей, низкое качество вносимых законопроектов и неподготовленность региональных депутатов к разработке проектов федеральных законов в федеральном масштабе. Что можно предпринять?
Во-первых, сформировать системную работу федеральных и региональных законодателей, с одной стороны, обеспечив подготовленность региональных депутатов к реализации законодательных инициатив в федеральном парламенте, учитывая при этом как состояние действующего федерального законодательства, так и практику его реализации. С другой стороны, следует наделить федеральный парламент функциями консолидации, координации и методического обеспечения по отношению ко всем представительным органам государства.
Во-вторых, активизировать и повысить правовую подготовку депутатского корпуса и аппаратов представительных органов путем проведения семинаров, конференций, деловых игр, иных форумов.
В-третьих, повысить роль Совета Федерации в данном направлении путем поддержки такой инициативы в Государственной Думе и/или проведения парламентских слушаний по законодательным инициативам субъектов РФ.
В-четвертых, совершенствовать правовое регулирование осуществления законодательной инициативы, законодательно закрепив сроки, порядок и гарантии рассмотрения внесенных законопроектов.
По данному вопросу в литературе предлагается принятие федеральных законов: «О Федеральном Собрании», «О нормативно-правовых актах», «О законотворческом процессе». На самом деле очевидна потребность в принятии комплексного правового акта в форме федерального закона, устанавливающего единые требования к законопроектам, критерии их качества и процедуру обсуждения и принятия. Поэтому следует разделить опасения ученых относительно возможности излишнего усмотрения и регламентации таких вопросов в Регламенте Государственно Думы[149].