моменту ухода Перовского в 1852 году МВД сделалось главным органом внутриполитического управления, а чиновники ведомства – опытными государственными деятелями. Работа МВД в 40-е годы выявила как потенциал, так и предельные возможности министерского учреждения в качестве инструмента социально-политических преобразований. Министерство действительно взялось за решение большого числа задач, однако многие так и остались неразрешенными. Несмотря на все успехи Перовского, вопросы структурной и процедурной оптимизации министерства, административной и полицейской реформ, принятия критически важных социально-экономических решений достались его преемнику на посту Д. Г. Бибикову. Бывший киевский генерал-губернатор, в официальной истории МВД он удостоился титула «типичного представителя [Николаевской] эпохи» [Адрианов 1901, 1: 104]. Бибиков слепо веровал в мощь государственной власти, полагая всякую форму общественной организации безусловным злом. Во время своего генерал-губернаторства он внедрил[121] специальную систему «инвентарей», определявших обязанности местных православных крестьян перед землевладельцами, преимущественно поляками[122]. По занятии Бибиковым министерского кресла царь уполномочил его ввести ту же систему по всем западным губерниям, однако поместное дворянство массово выступило против нововведения. Итак, на закате николаевского царствования уже было вполне ясно, что МВД подключилось к решению крестьянского вопроса.
В бытность Бибикова министром МВД также претерпело ряд структурных и процедурных преобразований. Были существенно расширены полномочия министерства по изданию циркуляров и инструкций для губернских правлений, а прежние министерские распоряжения вплоть до 1802 года были кодифицированы по соответствующим статьям Свода законов. Изданные собрания этих циркуляров должны были послужить министерским чиновникам своего рода пособием по каждодневной распорядительной деятельности[123].
Одним из важнейших факторов, повлиявших на рост министерской власти в XIX столетии, явилось расширение специальных полномочий министра внутренних дел, наделенного теперь правом по собственному усмотрению издавать циркуляры, инструкции и даже постановления, имеющие силу закона (или же дополняющие уже действующий) и относящиеся как к непосредственным подчиненным, так и ко всему обществу в целом. Основным изъяном министерской системы вплоть до 1825 года можно считать как раз скромное количество изданных циркуляров. По МВД Варадинов предлагает следующую статистику:
Министерство полиции (1811–1819) – 98
Варадинов подчеркивает, что представленные данные не совсем полны, учитывая утраченные и уничтоженные документы, а также разночтения в классификации. Однако же факт остается фактом: имеющиеся данные не позволяют прийти «ни к какому заключению, ни даже к идее о [какой бы то ни было] централизации». Полномочия министра были по-прежнему размыты и туманны, а само министерство еще до конца не оформилось в качестве самостоятельной институции: постановления, которые чуть позже будет издавать самолично министр, тогда все еще нуждались в царском росчерке.
Ситуация кардинально переменилась в период с 1826 по 1853 год, когда в МВД было издано аж 4870 циркуляров, или приблизительно 180 на каждый год. Укрепление законотворческих позиций МВД не ослабевало и при Александре II: после освобождения крестьян ведомство все еще ежегодно издавало огромное количество циркуляров (не считая помеченных грифом секретности). Отличить циркуляр от закона было подчас нелегко, поскольку большинство и тех и других представлялись дополнением к положениям, выписанным в Своде законов, но само количество министерских циркуляров в это время свидетельствует о чрезвычайной силе административной власти (и закона) в дореволюционной России. Циркуляры надлежит рассматривать в качестве одного из столпов министерской формы правления в России, а равно одной из главных препон на пути разделения властей или верховенства права.
Пример департаментов МВД с их «юными дарованиями» наглядно показал, что на этом уровне ведомство вполне в состоянии разрабатывать сложные проекты административных преобразований. Во второй половине николаевского царствования Петровский, Киселев и прочие вознесли министерское правительство до неприступных высот, утвердив его незаменимое положение в системе самодержавной власти. Крымская война и междуцарствие 1855 года явили собой разве что кратковременную заминку в осуществлении базовых моделей институционального развития и порядка. Отсюда и сами Великие реформы можно рассматривать в качестве пиковой точки процессов, развернувшихся задолго до крымского поражения, в котором, как предполагают, и зародился преобразовательный импульс. При этом важно помнить, что, несмотря на все достигнутые успехи, ведомственные чиновники по-прежнему действовали сугубо в рамках министерской власти; административное управление по-прежнему означало политическую деятельность, и даже в «просвещенных» чиновничьих кругах не имели понятия о политических преобразованиях.
Серьезные структурные изменения МВД в эпоху Александра II (1855–1881) отражали важность роли, отводимой министерству самодержавием: проблемы, которые ведомство было призвано разрешить, были сложны по составу и весьма различны. Несмотря на то что к 1855 году формирование департаментов МВД уже завершилось, освобождение крестьян и прочие важные государственные вопросы привели к образованию новых внутриминистерских органов. Складывающиеся области управления, требовавшие незамедлительного государственного попечения, породили и новые административные структуры. Так, ежегодные министерские отчеты С. С. Ланского изобилуют указаниями на ведомственный рост и сопутствующие ему преобразования. И вместе с тем даже во времена наивысшего своего триумфа – на заре Александровской эпохи – МВД (а равно и министерское правительство в целом) неизменно оказывалось на пороге структурного кризиса. Уже в начале 60-х годов бюрократический аппарат все более проседал под бременем распорядительной и законотворческой ответственности. По мере возрастания рабочей нагрузки усугублялись и исконные структурно-процедурные проблемы министерства. С 1861 по 1881 год в ведение МВД перешло множество узкопрофильных административных учреждений; подобными вопросами занимались новообразованные комитеты и управления, вроде Главного управления по делам печати или Главного тюремного управления. Начальники этих новых учреждений подчинялись непосредственно министру внутренних дел, минуя регулярную департаментскую иерархию. Количество же проверенных кадров и финансовые ресурсы оказались недостаточными для решения поставленных задач. Структурные проблемы вкупе с идеологическими разногласиями внутри министерства сильно влияли на политику МВД и правительства в целом.
К концу правления Александра II стало уже совершенно очевидно, что поиски политических решений, а с ними и определение внутриполитической повестки во многих важнейших областях зашли в тупик. В значительной степени это явилось результатом структурного кризиса в МВД, а за ним и во всем правительстве.
Возможности министра персонально контролировать дела разраставшегося министерства неуклонно снижались. Вместе с тем неумолимо возрастали и притязания на личное министерское участие как в решении внутриминистерских проблем, так и в законотворческой и иной политической деятельности разных государственных органов[124]. Созданные Сперанским департаменты по-прежнему составляли своего рода «позвоночник», несущий всю остальную структуру Министерства внутренних дел. Однако же плеяды все новых и новых технических и узкоспециализированных ведомственных органов, требующих личного министерского к себе внимания, перечеркивали предписанные Сперанским строгие вертикали подчиненности и рациональное распределение обязанностей. Современникам, и в особенности главам конкурирующих ведомств, представлялось, что МВД строит империю в империи, тем более если принимать во внимание его стремление полностью господствовать