возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.
Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.
Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78].
Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций – наказов[79].
Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.
Второй этап в истории МВД – период с 1819 года по 1837-й – характеризуется незначительными структурными и процедурными изменениями, а также слабым политическим положением ведомства. В 1819 году Министерство полиции было упразднено, и все его департаменты и «особенные» канцелярии были поглощены МВД[80]. Слияние этих двух министерств вылилось в уникальную концентрацию институциональной власти в едином органе внутриполитического управления. Однако тем самым знаменовался и отказ от идей Сперанского в отношении надлежащего распределения министерских функций. В то же время разросшееся МВД отказалось от попечительских претензий в экономической сфере, вверив свой Департамент мануфактур и внутренней торговли ведению Министерства финансов. Таким образом, главная ответственность за промышленные и торговые дела внутри империи теперь лежала на Министерстве финансов [Blackwell 1968: 127, 140].
Впрочем, контроль за решением торговых вопросов был утрачен МВД не окончательно: 19 марта 1820 года Департамент мануфактур и внутренней торговли, в чьем ведении находились все ярмарки в стране, был изъят обратно из юрисдикции Министерства финансов[81]. Крупные ярмарки, вроде ежегодной нижегородской, являлись критически важными для экономики России, и попечение МВД гарантировало участие ведомства в будущей законотворческой работе вокруг кредитных учреждений, железнодорожного сообщения, налогообложения, акционерных обществ и фабрично-заводских предприятий.
Еще одним структурным преобразованием за время возвращения Кочубея в министерское кресло стала передача в 1819 году Почтового департамента из юрисдикции МВД Министерству духовных дел и народного просвещения[82]. Также МВД упрочило «призор» за здравоохранением: 30 мая 1822 года Медицинский совет при Министерстве духовных дел и народного просвещения был поглощен собственным Медицинским советом при МВД[83].
В последние годы правления Александра I министерская роль все дальше и дальше отходила на второй план: царь уже более не полагался на министерства и прочие созданные им по восшествии на трон органы высшего управления, ибо им так и не удалось подтвердить свою незаменимость в плане формирования государственной политики. Конечно, министр, приближенный к царю, обладал известным влиянием, однако же провал ключевых министерств, вроде полицейского, так и не сумевших исполнить возложенные на них обязанности, вкупе с неспособностью министерских департаментов решать задачи без проволочек и недоработок, – все это вынуждало царя обращаться к внеинституциональным решениям. Наиболее ярким примером последних, несомненно, стало возвышение графа А. А. Аракчеева с управляющего царской канцелярией до настоящего «диктатора внутренних дел» (Сперанский к тому времени уже находился в опале и был выслан из столицы) [Raeff 1979:170–203]. Явление Аракчеева было симптомом институциональной слабости центрального правительства[84], в очередной раз свидетельствующим, что не безликие институции, но конкретные личности стоят у руля государства. И Аракчеев далеко не последняя подобная фигура, явившаяся на политическую сцену, чтобы «спасти» Россию от реальной ли, мнимой ли институциональной слабости[85].
Правление Николая I ничуть не повысило статус ни министерских, ни законотворческих органов государства. Потрясение вследствие восстания декабристов лишь укрепило в Николае склонность к единоличному правлению вкупе с переносом армейской дисциплины и манеры управления на все сферы общественной жизни страны. Несмотря на то что историки зачастую полагают Николаевскую эпоху вершиной русской «бюрократизации», большинство согласно, что Николай питал глубочайшее недоверие к – по его разумению – насквозь коррумпированным правительственным ведомствам с толпами некомпетентных служащих[86]. Практически сразу Николай приступил к укреплению Императорской канцелярии[87], создав внутри нее печально известное III отделение – орган политической полиции, наделенный обширнейшими полномочиями по надзору и контролю за всей бюрократией и обществом[88]. Избегая «законного порядка», олицетворяемого Государственным советом, в своих решениях Николай опирался на специальные комитеты и комиссии, состоявшие из представителей всех отраслей гражданской администрации, судей и военных. Личные инспекции царя и его доверенных агентов оттеняли ведомственный сбор информации и надзор [Lincoln 1978: 151–195]. Николай ограничил личную власть министров и внутри их ведомств, что, учитывая уже довольно шаткое положение министерств, привело к дальнейшему институциональному ослаблению.
Прошло слишком мало времени после реформ Сперанского, открытия новых университетов и прочих элитных учебных заведений, чтобы смогло образоваться необходимое сочетание структурно развитой системы и достаточного числа образованных юных чиновников. Чересчур разросшемуся МВД было не под силу реализовать принципы департаментализма. Более того, уже существующие департаменты министерства также не могли эффективно исполнять ни роль посредника между столицей и областями, ни роль создателя новых законопроектов, хотя и то