Контрольный механизм МОТ играет двоякую роль. Во-первых, статьей 19 Устава МОТ на государства-члены со дня принятия международной трудовой нормы возлагается ряд обязательств, в частности в отношении направления вновь принятой нормы на рассмотрение национальных компетентных органов, а также периодического представления Международному бюро труда МОТ докладов о мерах, принятых по реализации положений нератифицированных конвенций. Во-вторых, в МОТ действует целый ряд контрольных механизмов, благодаря которым она оценивает степень выполнения положений конвенций государствами-членами после того, как государства ратифицируют их.
Как писал Э. М. Аметистов, «ратификация конвенций МОТ – это не только значительный шаг в их имплементации, но и акт, открывающий возможности для международного контроля за такой имплементацией»107.
Система международного контроля, установленная в МОТ, состоит из двух процедур: а) процедуры, основанной на систематическом изучении регулярных докладов правительств; б) процедуры рассмотрения различных жалоб о несоблюдении государствами – членами МОТ своих обязательств.
Рассмотрим первую процедуру контроля за соблюдением конвенций МОТ.
Процедуру получения докладов государств – участников международного договора иногда называют также первой стадией международного контроля. Как указывает Р. М. Валеев, «международно-правовая практика свидетельствует о том, что во многих случаях международная контрольная деятельность начинается со стадии предварительного ознакомления»108.
Получение информации о ходе соблюдения государствами своих обязательств – только начальная стадия международного контроля. Чем более полно и объективно собрана информация о добросовестности выполнения международных обязательств, тем эффективнее может быть достигнута цель международного контроля, ибо последующие стадии международного контроля связаны с сопоставлением полученной информации о фактическом положении с нормами, закрепленными в соглашении участников, а также их оценкой109.
Согласно статье 22 Устава МОТ каждое государство обязано представлять в Международное бюро труда ежегодные доклады о мерах, принятых им в целях введения и действия положений конвенций, участником которых оно является. Эти доклады составляются в такой форме и должны содержать такие сведения, какие может потребовать Административный совет.
Всю работу по периодическому контролю за применением ратифицированных (а также нератифицированных) конвенций МОТ ведут два контрольных органа: Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций Административного совета и Комитет по применению конвенций и рекомендаций Международной конференции труда. Оба органа созданы в 1926 г. на основании резолюции Международной конференции труда.
Доклады правительств о применении конвенций и рекомендаций первоначально рассматриваются Комитетом экспертов.
Данный орган осуществляет вторую стадию международного контроля: оценку и сопоставление представленных государствами данных с нормами международного договора.
Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций является независимым органом, в состав которого входят независимые юристы, представленные в личном качестве, назначаемые Административным советом и отвечающие за рассмотрение всех вопросов, связанных с применением конвенций и рекомендаций МОТ в государствах – членах организации. Выполняя свои полномочия, он должен строго придерживаться принципов независимости, объективности и беспристрастности.
Комитет экспертов осуществляет юридическую стадию рассмотрения докладов и призван определять, в какой мере законодательство и практика в каждом государстве-члене, по имеющимся данным, соответствует ратифицированным конвенциям и в какой степени государства выполняют свои обязательства, предусмотренные в отношении норм в Уставе МОТ. Он формулирует замечания, относящиеся к тем или иным правительствам, либо направляет им запросы. Комитет экспертов публикует также периодические обзоры о применении в различных странах конвенций МОТ.
Замечания, как правило, используются в отношении наиболее серьезных или давнишних случаев, касающихся невыполнения государствами-членами своих обязательств. Прямые запросы не публикуются в докладе Комитета экспертов, а направляются непосредственно заинтересованному правительству.
Кроме того, в рамках Общего обзора Комитет экспертов рассматривает вопросы, связанные с положением дел в законодательстве и на практике с точки зрения какой-либо конкретной области, охваченной целым рядом конвенций и рекомендаций, отобранных Административным советом. Общий обзор строится на докладах, представляемых в соответствии со статьями 19 и 22 Устава, и он охватывает все государства-члены независимо от ратификации ими соответствующих конвенций.
Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Комитет по применению конвенций и рекомендаций, который образуется на каждой сессии Международной конференции труда МОТ. Кроме того, копии доклада направляются правительствам и соответствующим компетентным организациям работодателей и работников.
Комитет по применению конвенций и рекомендаций осуществляет третью стадию международного контроля – стадию принятия решений, рекомендаций, предписаний по выполнению сторонами международного договора своих обязательств.
Данный орган осуществляет своего рода политическую функцию рассмотрения докладов государств – членов МОТ. Он состоит из представителей правительств, работников и работодателей. Председателем Комитета избирается представитель правительств, два вице-председателя выбираются из числа представителей работников и работодателей. Этот Комитет обсуждает доклад Комитета экспертов, в случае необходимости требует объяснений от соответствующих правительств, посылает представителей МОТ (с согласия правительств) в государства, где допускаются нарушения международных трудовых стандартов, для рассмотрения на месте положения дел.
По итогам рассмотрения Комитет по применению конвенций и рекомендаций готовит собственный доклад для Международной конференции труда, в котором указывает на случаи несоблюдения государствами конвенций. Кроме того, он направляет также копии доклада государствам для принятия необходимых мер по выполнению обязательств, принятых в соответствии с конвенциями МОТ и учета замечаний в будущих докладах по аналогичным вопросам.
Вторая процедура контроля за практическим применением конвенций МОТ – рассмотрение жалоб и представлений на нарушения государствами обязательств по соблюдению международных трудовых стандартов. Этот вид контроля иногда называют «инициативный контроль»110.
В отличие от процедур рассмотрения жалоб, имеющихся по другим международным договорам, например по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., по Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах 1960 г., эти процедуры МОТ закрыты для отдельных лиц, утверждающих, что они пострадали от нарушений, и не ориентированы на вынесение решений по индивидуальным делам. Цель данных контрольных механизмов МОТ – делать анализ и выносить решения по общим ситуациям, когда поступают заявления, что право и практика упомянутого в жалобе государства расходятся с требованиями ратифицированных конвенций, поскольку это представляет общественный интерес. Те, кто возбуждает такое разбирательство, не обязаны доказывать свою заинтересованность в решении данного вопроса и не должны предварительно исчерпать внутренние средства правовой защиты. Процедуры различаются порядком приведения их в действие и, прежде всего, порядком расследования.
Жалобы на государства – члены МОТ, не соблюдающие ратифицированные конвенции, могут быть направлены любым государством – членом МОТ, национальными организациями работников и работодателей.
Представленные жалобы рассматриваются в комиссиях и комитетах, формируемых Административным советом. В частности, для рассмотрения жалоб, касающихся нарушения государствами – членами МОТ принципа свободы объединения, созданы специальный Комитет по свободе объединения и Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения. Особенность деятельности этих органов заключается в том, что начиная с 1951 г. на Комитет по свободе объединения и на Комиссию по расследованию и примирению в области свободы объединения возложена обязанность рассмотрения жалобы, касающейся нарушения принципов свободы объединения даже в тех случаях, когда государство, против которого выдвигается жалоба, не ратифицировало соответствующие конвенции в отношении свободы объединения. Такое возможно потому, что, став членом МОТ, государство принимает на себя обязательство соблюдать принцип свободы объединения, закрепленный в Уставе МОТ. Комитет по свободе объединения – трехсторонний орган, назначаемый Административным советом из числа собственных членов. Комитет проводит заседания три раза в год: в марте, мае и ноябре. Комиссия по расследованию и примирению создается каждый раз с согласия соответствующего правительства, против которого подана жалоба.