В такого рода проектах достаточно просто обеспечить первоначальную эмоциональную поддержку общества. Однако ее тяжело удержать. И вправду, мало кто против появления неподалеку от дома новой автодороги, например, или железной дороги. Но когда выясняется, что «рядом» – это практически под окнами дома или вообще вместо дома, то ситуация резко меняется. И десяток или сотня недовольных в состоянии восстановить против проекта целый город. И даже если это произойдет не сразу, то негативный тренд обеспечен, и в самый неудачный момент хватит одной спички недовольства, чтобы окончательно отвернуть общественное мнение от проекта.
Негативное или позитивное отношение общественности во многом конъюнктурно. И инициаторы проектов слишком это недооценивают, считая, что достаточно на старте проекта уделить внимание пропаганде и разъяснению – и все, дело сделано, впредь можно не беспокоиться. Но тут начинаются сюрпризы.
Проект может быть сколько угодно экономически эффективным для общества и властей, экологически безрисковым, создающим локальные рабочие места, но если не заниматься общественным мнением, то оно либо так и останется «бесхозным», способным самостоятельно двинуться в любую сторону, или им займутся другие.
Незаметно оно будет дрейфовать от оптимистичной поддержки к нейтральному спокойствию и дальше – к активному отрицанию и проявлениям негатива. В этот момент в фокус внимания всех участников проекта неожиданно (хотя это был лишь вопрос времени, то есть выбора самого неудачного момента) входит проблема Химкинского леса. Конечно, это крайняя степень зачастую не вполне обоснованного общественного недовольства. Инициаторы других проектов получили прививку от невнимания к общественному мнению. Хотя, по моим оценкам, многие проекты по-прежнему имеют в своей структуре замороженные проблемы общественного недовольства, которые могут выстрелить в самый неподходящий момент.
А вот приводит общественное недовольство к вполне ощутимым экономическим потерям иногда за счет изменения расположения или трассировки объекта, иногда по причине увеличения сроков, иногда из-за необходимости смены партнеров. Говорят, в «химкинской» ситуации Vinci и ЕБРР воспользовались «окном возможностей» для того, чтобы реализовать свое никак с этим скандалом не связанное желание начать пересматривать формат своего соучастия в проекте, вплоть до полного выхода. И это прямое экономическое следствие раскрученного недовольства общества.
Одна из проблем – недонесение до широких кругов общественности (почему-то считается, что кулуарной работы с ограниченным количеством общественных организаций для демонстрации «витрины открытости» достаточно) ярко выраженных целей общественного интереса и значимости, связанных с реализацией конкретного проекта.
Предел вмешательства государства: равность и равноправие
Еще одна примета времени состоит в том, что в проектах ГЧП, в первую очередь, наверное, концессионных, стороны традиционно не могут установить сбалансированную конструкцию интересов публичной и частной сторон. Конечно, понятно, что государство априори более сильная сторона в любом проекте. Но именно для минимизации или ликвидации такого неравенства в законе презюмируетcя относительное равенство сторон, которое должно превращаться в равноправие, закрепляемое в соглашении. В реальной жизни стороны обычно шарахаются из крайности в крайность. Или устанавливается тотальный примат властей, или наоборот – их полное невмешательство и «внешнее управление» ими со стороны частного партнера.
Вопрос о балансе интересов между сторонами, безусловно, важен на разных этапах проекта, а его будущие контуры закладываются еще на этапе первоначальной подготовки проекта.
На практике еще именно на этой стадии проекта, например концессионного, возникает вопрос о пределах будущего вмешательства государственной или муниципальной стороны в уже реализуемый проект. Самый простой ответ на этот вопрос звучит так: «Как договоритесь и как будет записано в концессионном соглашении». Плюс, естественно, существуют некоторые позиции, которые закреплены в качестве обязательных для публичной стороны как концедента в соответствующем законодательстве. В целом они не особо обременительны для частной стороны, именно поэтому такое внимание обычно уделяется тем аспектам концессионного соглашения, которые детализируют и конкретизируют положения закона, а также регулируют дополнительные инструменты контроля, согласуемые сторонами.
Считается, что власти могут инициировать внесение в концессионное соглашение изменений, которые вызываются появлением новых факторов. Практически в любой концессии, выходящей в среднем за пределы пятилетнего срока, запланировать все наперед невозможно, поэтому появление изменений и дополнений к соглашению – это то, к чему стоит быть готовым изначально. В мировой практике известны концессионные соглашения, изменения к которым исчисляются сотнями. В России опыт пока еще существенно меньше, поэтому количество «допников» пока измеряется лишь единицами и десятками.
Вместе с тем не стоит полагать, что власти в одностороннем порядке могут изменить ключевые параметры соглашения. Во-первых, количество таких возможностей невелико, а во-вторых, за ними должна последовать экономическая компенсация частной стороне за принятые решения.
Прямое хирургическое вмешательство государства в реализацию проекта возможно только в том случае, если частная сторона не выполняет свои ключевые обязательства по предмету проекта, причем делает это неоднократно, а государство сумело соблюсти все необходимые «реанимационные процедуры», и это не помогает, а проект все равно умирает.
В остальных случаях публичная и частная стороны концессии имеют примерно равные возможности для инициирования и обоснования необходимости осуществления изменений в концессионное соглашение. И, как в любом соглашении, для этого необходимы подписи обеих сторон. Таковы формальные возможности «устаканивания» разграничения возможных действий сторон. Но как показывает анализ отечественных концессионных проектов, да и вообще проектов ГЧП, на настоящий момент не существует оптимально сбалансированных проектов. «Концессионные весы», если кто-то решит замерить распределение прав и обязанностей частной и публичной сторон на любом этапе проекта, ни в одном проекте не останутся в равновесии. Вопрос лишь в том, насколько сильно они склонятся в ту или иную сторону.
Баланс интересов – залог успешности проекта
Со временем государство все лучше понимает, что за инициированием проектов ГЧП могут стоять как краткосрочные (проектировочные, строительные, подрядные, поставочные), так и долгосрочные (операторские, эксплуатационные, утилизационные) интересы. Ни то ни другое не плохо. Это данность: в разных видах бизнеса – разная модель доходности. А вот что важно – так это в каком виде государство утвердит проект. Балансировка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных интересов внутри проекта – то самое итоговое решение о его утверждении, которое принимают именно власти.
Действующее законодательство позволяет государству реализовывать свои права, а инструментов для этого, в том числе рассмотренных в этой книге, множество: и прямое соглашение с финансистами, и императивы по поводу корпоративной конструкции консорциума с запретом на определенные виды операций. Например, на «перепродажу» проекта. Возможность установить квалификационные критерии для участников или утвердить определенные «поведенческие условия» реализации проекта. Право на монетарное, квазимонетарное и немонетарное стимулирование к определенным действиям. Возможность расторгнуть соглашение в конце концов, ну или заменить концессионера при определенных условиях.
Соглашение между сторонами не может быть полностью одинаковым по своей эффективности для каждой из них. Но есть правило, выработанное многолетней практикой: только в том случае, если соглашение, например концессионное, сбалансировано по интересам сторон, оно будет реально работающим и стороны не будут искать любой возможности для того, чтобы «переиграть» все в свою пользу. А законодательство и накопленная инвестиционная практика предоставляют им значительное количество инструментов-пазлов, из которых может быть сделана конструкция конкретного проекта.
Глава 30
Внешние ограничения, «новые» отечественные деньги и частная инициатива в инфраструктуре
Прошли те дни, когда большие рыбы ели маленьких.
В посткризисном мире будут доминировать быстрые рыбы, а маленькие умрут.
Клаус Шваб, основатель и руководитель Всемирного экономического форума (Давос)
Некоторое время у меня ушло на то, чтобы решить, стоит ли включать данную главу в книгу или нет. Дело в том, что отечественная инфраструктура все последние годы и так развивалась в условиях существенных внешних ограничений. Просто с 2015 г. они стали явными, четкими и обозримыми. Но нет никаких оснований предполагать, что даже после формального окончания всем известных ограничений ситуация изменится в лучшую сторону применительно именно к инфраструктурным проектам.