Например, смежный госорган может вдруг предложить пересмотреть проект, который на всех парах несется к финишу и который госорган-инициатор уже был готов отпраздновать как закрытый. И такое встречается сплошь и рядом. А тут приходится делать несколько шагов назад.
Тем временем формальные процедуры, предусмотренные законом, двигаются своим чередом, поскольку отменить их крайне затруднительно. И еще неизвестно, чем это обсуждение по новому кругу закончится. Самый известный пример последнего времени – хит сезона 2014 г. – фактическая заморозка концессионного проекта по созданию мостового перехода (моста, попросту говоря) через реку Лену в Якутии. Дождались окончания конкурсной стадии проекта, а потом, несмотря на первоначальное решение правительства РФ и активное его исполнение уполномоченным госорганом, межведомственные противоречия отложили проект навсегда или очень надолго (за пределы 2020 г.).
Традиционно различные госорганы не сразу могут прийти к соглашению о том, что такое ожидаемый итог проекта, каковы его ключевые характеристики, какие монетарные и немонетарные условия может предложить государство рынку, каковы предполагаемые сроки как конкурса, так и реализации самого проекта. Потом спорят об условиях конкурса, параметрах финансирования проекта, ключевых условиях концессионного или проектного соглашения, затем – об условиях приложений.
На региональном уровне в случае с локальными или местными проектами не стоит надеяться на то, что ситуация значительно лучше. Да, дискуссии там происходят обычно менее остро, но это с лихвой компенсируется тем, что само обсуждение более неспешное. Так, будто мы греки и торопиться особо некуда.
Вообще, есть огромная разница между государственным органом, который уже вкусил инструментария ГЧП и его результатов, обладает опытом запущенных проектов, и «инвестиционными» новичками.
Первые не только более квалифицированно, со знанием дела, и заинтересованно подходят к анализу идей и предложений о реализации ГЧП, поступающих с рынка. Они еще и быстрее согласовывают предложения по проектам, приходящим от смежников.
Со вторыми ситуация значительно сложнее. Хотя те из них, кто встал на реальную дорогу привлечения внебюджетных инвестиций, достаточно быстро впитывают новые знания. Но, как говорится, «каждому хирургу свое маленькое кладбище», поэтому наращивание опыта не всегда проходит так уж безболезненно.
В итоге любой проект может оказаться заложником конфликтов или споров внутри власти. Просто в том случае, если речь идет о проекте ГЧП и стороны разумно и квалифицированно подошли к его подготовке и промоушену, можно избежать ситуации, когда конкретный проект станет катализатором дискуссии внутри власти. Не могу сказать, что очень многие заботятся об этом заранее, предпочитая тушить пожар потом. Но точно, что многие об этом сожалеют, поскольку кому-то удается это сделать, кому-то – нет. Встречались проекты, в которых были задействованы весьма могущественные для нашей страны силы, но даже они не могли потушить каких-то конкретных пожаров. В конечном счете, это вопрос выбора более привычной (не факт, что эффективной) стратегии поведения.
Энтузиазм анализа против холодного расчета
Если факты и цифры по предстоящим проектам анализировать без запрограммированного энтузиазма, то, скорее всего, уже на данной стадии выяснилось бы, что большую часть из них стоило реструктурировать и запустить по-другому, нежели планируется. И это не преувеличение. Большинство. Вопрос лишь в том, насколько глубокой реструктуризации необходимо подвергнуть проект.
Причем, как это ни парадоксально, потенциальными «потерпевшими» нерадивого проекта будут являться не только государство и финансовые спонсоры, но и собственно частные компании – поставщики, операторы, строители, эксплуатанты и иные участники проектов. Особенно это впечатляет в тех проектах, инициаторами и драйверами старта которых они же и были.
Вообще, конечно, роль подрядных организаций и их представителей в инициировании проектов такова, что возвращаться к этому вопросу приходится неоднократно.
Презюмируем, что никто никогда не заинтересован в том, чтобы сделать плохой проект. Естественно и то, что никто не начинает активность в расчете на то, что она приведет в состояние технического или фактического дефолта, особенно едва начавшись. Однако потенциальные подрядчики – операторы, эксплуатанты, поставщики, строители и иные – зачастую обладают столь значительной рыночной мощью и связями в своей сфере, что они в состоянии не просто инициировать проект. Они могут настаивать на его инициировании в такой форме, при которой на его первый этап, который соответствует именно их компетенции и сфере бизнеса, будет приходиться львиная доля выручки проекта.
При этом подрядчики заинтересованы в том, чтобы как можно респектабельнее представить именно «свою» стадию проекта, не особо отдавая себе отчет в том, что в рамках проектов ГЧП они тем самым максимизируют не только свои выгоды, но и потенциальные риски. Выходит, что значительное, а иногда и опасно большое количество рисков они своими руками относят на «свой» этап. Логика равномерного распределения рисков между этапами и участниками проекта опасно нарушается, а возможности управлять этими рисками существенно сокращаются.
А ведь в случае негативного развития событий, например, если выстрелил не один, а сразу несколько рисков, «цунами» дефолта проекта «смоет» в том числе и подрядчика.
Чиновникам, а зачастую и бизнесу представляются туманными те стадии реализации проекта, которые не относятся к первоочередным. Например, если первыми являются стадии проектирования и строительства, то cтадии эксплуатации и операторства в конкретном проекте, а уж тем более утилизация считаются делом столь отдаленной перспективы, что моделирование и планирование в отношении их осуществляется весьма поверхностно. По отношению к стадии утилизации это объяснимо, поскольку во многих случаях это вообще вопрос следующих поколений. Но по отношению, например, к эксплуатации и операторству это не совсем понятно, потому что наступят эти стадии достаточно быстро, ну и в большинстве случаев проект сам по себе затевался не для того, чтобы что-то создать, а для того, чтобы созданное эксплуатировать, извлекая результаты.
Стоит отметить, что в европейской практике уже неоднократно бывало так, что неосмотрительное по существу и навязчивое по форме лоббирование проектов и их неоптимальных конструкций доводило до банкротства даже гигантов в своих отраслях.
В «чистых» проектах ГЧП такого в отечественной практике еще не случалось, но по итогам квази-ГЧП крупные банкротства уже начались. Думаю, именно на этот опыт стоит обращать внимание, формируя представление о том, что ожидает подрядчиков на рынке проектов ГЧП – если они также будут пренебрегать анализом и управлением рисками.
Образцовые нашумевшие примеры 2014 г. заявления о банкротствах НПО «Космос», НПО «Мостовик» и ряда иных, которые, как считается, потерпели значительные убытки на проектах по созданию инфраструктуры олимпийского Сочи. Даже несмотря на то, что все подрядчики находились под диктатом заказчика, возможности контролировать риски и управлять ими у них были.
В том случае, если бы моделирование производилось по методике ОСВР, когда в общую финансово-инвестиционную модель включаются и расходы на стадии эксплуатации и утилизации имущества проекта, значительное количество проектов просто не было бы запущено. Это отчасти объясняет и сопротивление со стороны подрядных организаций, начинающееся еще со стадии базового моделирования и планирования, которое оказывается попыткам рассчитать общую стоимость проекта.
Круговая безответственность
Количество дефективных проектов не так сильно снижается, как того хотелось бы опытным участникам рынка. Одна из причин этого – эксперты, консультанты, представители сторон, подрядчики и все остальные не несут вообще никакой ответственности за все, что написано, подсчитано, сказано или заявлено в иной форме при подготовке проекта.
Их коллективная задача в том, чтобы убедить власти – государство или муниципалитет. В тот момент, когда власть согласилась с их доводами, включив зеленый свет проекту, это стало решением государства и его чиновников.
Общественное мнение: нет ничего постоянного
В такого рода проектах достаточно просто обеспечить первоначальную эмоциональную поддержку общества. Однако ее тяжело удержать. И вправду, мало кто против появления неподалеку от дома новой автодороги, например, или железной дороги. Но когда выясняется, что «рядом» – это практически под окнами дома или вообще вместо дома, то ситуация резко меняется. И десяток или сотня недовольных в состоянии восстановить против проекта целый город. И даже если это произойдет не сразу, то негативный тренд обеспечен, и в самый неудачный момент хватит одной спички недовольства, чтобы окончательно отвернуть общественное мнение от проекта.