Банкам и другим финансовым институтам нужны были средства для развития кредитных операций. Ипотечные долгосрочные кредиты были им не выгодны. Предполагалось, что идея национальных ассоциаций под руководством FHA укрепит доверие кредиторов к застрахованным FHA кредитам, обеспечит более эффективное перемещение средств на ипотечные кредиты между районами с избытком финансового капитала и районами, где ощущается его нехватка, приведет к установлению в стране более справедливых процентных ставок. Ожидалось также, что первичные кредиторы, получив более надежный рынок застрахованных FHA ипотечных кредитов, будут направлять средства, полученные от продажи ипотечных кредитов, на предоставление новых кредитов.
Несмотря на заложенные в положениях Раздела III Национального акта о жилье стимулы для частного предприятия к созданию национальных ассоциаций по ипотечному кредитованию, на основе данного законодательного акта не было создано ни одной частной ассоциации ипотечного кредитования. Актом о жилье 1948 г. Управляющий Федеральной жилищной администрации был лишен права выступать учредителем национальных ассоциаций ипотечного кредитования.
В марте 1935 г. Корпорацией по финансированию реконструкции была создана Компания по ипотечному кредитованию. Создание новой структуры преследовало ряд целей, включая выдачу и финансирование ипотечных кредитов под залог жилых многоквартирных домов, отелей, административных зданий в тех случаях, когда получить средства из частных источников под умеренный процент было невозможно. Первоначально Корпорация по финансированию реконструкции передала Компании оборотные средства в объеме 10 млн долл., который впоследствии был увеличен до 25 млн. Необходимые заемные средства также были получены от Корпорации. 8 апреля 1948 г. Компания была расформирована, ее задолженность по кредитам в размере 64 млн долл. передана Корпорации по финансированию реконструкции, а затем (в 1954 г.) – Фэнни Мэй.
К началу 1938 г. стало ясно, что Компания по ипотечному кредитованию не в состоянии удовлетворить потребности строительной индустрии в кредитах на строительство жилья. Учитывая это обстоятельство, 7 февраля 1938 г. президент США потребовал от председателя Корпорации по финансированию реконструкции создать национальную ассоциацию по ипотечному кредитованию. Новая организация должна была обеспечить поддержку ипотечному рынку путем приобретения у кредитных организаций застрахованных FHA ипотечных кредитов, выданных под залог жилья, строительство которого было начато после 31 декабря 1936 г.
10 февраля 1938 г., в соответствии с директивой президента и согласно Разделу III Национального акта о жилье, была учреждена организация, известная ныне как Федеральная национальная ассоциация по ипотечному кредитованию, или Фэнни Мэй (Federal National Mortgage Association – FNMA, или Fannie Mae). Собственно с создания Фэнни Мэй начинается столь развитый сегодня американский вторичный рынок закладных.
Ассоциация начала свою деятельность с первоначальным капиталом в 10 млн долл. США, а также с дополнительными средствами в размере 1 млн долл. США, внесенными Корпорацией по финансированию реконструкции, которая осуществляла надзор и управление Ассоциацией. Фэнни Мэй оставалась дочерней компанией Корпорации вплоть до 7 сентября 1950 г. Первые ипотечные кредиты были приобретены Ассоциацией 5 мая 1938 г.
В 1944 г. правительство приняло еще одну важную программу. Вступил в силу Акт о реабилитации отставных военнослужащих, более известный как билль о солдатских правах. Он предусматривал программу гарантирования ипотечных кредитов, во многом схожую с существовавшей программой FHA. Эта программа была направлена для помощи ветеранам, возвращающимся с фронтов второй мировой войны. Для осуществления программы была создана Администрация ветеранов (Department of Veterans Affairs – VA). VA, так же как и FHA гарантировала банкам возврат ипотечных ссуд у тех категорий заемщиков, которые по тем или иным причинам не могли быть для банков первоклассными заемщиками, и имели заслуги перед правительством. Основное отличие состояло в том, что кредиты VA предполагали гарантирование части суммы кредита в пределах некоторой максимальной суммы для каждого ветерана. В 1948 г. Фэнни Мэй было дано право приобретать эти кредиты, и первая покупка состоялась в 1949 г.
Программы правительственных гарантий FHA и VA были одними из целого ряда факторов, которые способствовали активизации жилищного строительства в США. К концу второй мировой войны среди американцев отмечался большой спрос на жилье. Опасаясь повторения Великой депрессии, американцы накопили значительные денежные средства. Под правительственные гарантии семьи стали помещать средства в банки. Банки, в свою очередь, под правительственные гарантии стали предоставлять кредиты под закладные. Эти факторы, взятые вместе, вызвали небывалый бум в жилищном строительстве, который когда-либо отмечался в американской истории /2.113/.
3.1.2. Развитие вторичного рынка закладных в период 60–80-х гг
Как уже отмечалось выше, вторичный рынок закладных в США позволил решить проблему восполнения оборотных средств ипотечным банкам на длительные сроки. С другой стороны, правительственные гарантии сделали ликвидным рынок ипотечных ценных бумаг.
В течение ряда лет различные группы и организации, заинтересованные в развитии рынка ипотечных кредитов, отстаивали идею создания агентства, которое действовало бы на вторичном рынке при ограниченном участии со стороны правительства и, в конечном итоге, стало бы компанией с частным финансированием и управлением. Предложения о создании такого агентства, разработанные Национальной ассоциацией строителей жилья, Ассоциацией ипотечных банков Америки, Национальной ассоциацией управляющих недвижимостью и Лигой сберегательных и кредитных учреждений США, были рассмотрены в конце 1953 г. Консультативным комитетом по стратегии и программам правительства в жилищной сфере при Президенте США. Результатом этого рассмотрения явилось то, что с 1954 г. Фэнни Мэй стала государственно-частной корпорацией, принадлежащей частично индивидуальным владельцам акций, а частично – федеральному правительству. Функции контроля со стороны правительства были поручены Агентству по жилью и жилищному финансированию – подразделению FHA.
В 1965 г. была создана организация, являющаяся по сегодняшний день основной в регулировании ипотечного рынка в США – Департамент жилищного и городского развития (US Department of Housing and Urban Development – HUD). HUD является главным федеральным министерством, несущим ответственность за выполнение федеральных жилищных программ и программ по развитию городских общин.
При росте объемов операций на ипотечном рынке Фэнни Мэй столкнулась с определенными проблемами, прежде всего связанными с тем, что задача увеличения оборота (требования частных инвесторов) не всегда соответствовала задачам социальной поддержки граждан (задача государства). Поэтому было принято решение о разделении Фэнни Мэй на две структуры – государственную и частную.
В соответствии с Актом Конгресса США с 31 августа 1968 г. Фэнни Мэй в прежнем виде перестала существовать, а на ее месте появились:
Частная корпорация с прежним названием Фэнни Мэй (в уставном капитале Фэнни Мэй государство сохранило за собой то количество акций, которое соответствовало вкладу государства в уставной капитал Фэнни Мэй в предыдущие годы);
Государственная национальная ассоциация по ипотечному кредитованию, или Джинни Мэй (Government National Mortgage Association – GNMA, или Ginnie Mae).
Джинни Мэй взялась за оказание специальных видов помощи, таких, как разработка программ правительственных субсидий. Она предоставляла гарантии банкам только по ссудам, гарантированным FHA и VA, и выпускала свои ценные бумаги, которые пользовались полным доверием как государственные бумаги и официально принимались в качестве залога.
В феврале 1970 г. Джинни Мэй выпустила первые ценные бумаги «прямого действия» (pass-through securities), или MBS-бумаги (mortgage backed securities). Ценная бумага Джинни Мэй, обеспеченная гарантией федерального правительства, позволяла ипотечным компаниям и банкам продавать значительные объемы ипотечных кредитов новым инвесторам, которые не имели в своем штате специалистов по андеррайтингу и поэтому опасались участвовать в ипотечном рынке. С появлением таких ценных бумаг, обеспеченных кредитами FHA/VA, инвесторы в любой части страны получили возможность вкладывать средства в ипотечные кредиты так же просто, как при покупке акций или государственных облигаций, и при этом иметь такие же, или даже более твердые гарантии безопасности вкладов. Это событие отмечается как дата рождения нового финансового механизма – секьюритизации банковских кредитов.
Для обслуживания обычных кредитов (т. е. ссуд без страхования или гарантии федерального правительства) Законом о чрезвычайном финансировании жилья в 1970 г. было создано еще одно федеральное учреждение – Федеральная корпорация ипотечного кредита, или Фредди Мэк (Federal Home Loan Mortgage Corporation – FHLMC, или Freddie Mac). За первый год своего существования Фредди Мэк купила кредитов FHA и VA на сумму 326 млн долл. Кстати, Фэнни Мэй, ставшая полностью частной корпорацией к 1970 г., также получила право на покупку обычных кредитов.