Государственная собственность на землю имеет сложный состав: она включает земельные участки, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и земельные участки, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и аренду.
Что представляет собой муниципальная собственность на землю?
Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» среди муниципальных образований выделяет городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа (или внутригородские территории города федерального значения). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; при этом сельские поселения представляют собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), а городское поселение – это соответственно город или поселок. Муниципальный район составляют несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление, а городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).
Местное самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).
Как разграничивается государственная собственность на землю?
В Советском Союзе в условиях исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С образованием независимого государства – Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами Российской Федерации, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между Федерацией и ее субъектами, а также передачи земельных участков в муниципальную собственность.
Для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время. В связи с этим Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»5 (п. 10) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
ЗК РФ выделяет три основания возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю:
1) специальное указание в федеральном законе на принадлежность тех или иных земель;
2) возникновение права собственности при разграничении государственной собственности на землю – на основании принятых до 1 июня 2006 г. (в соответствии с нормами отмененного в 2006 г. Федерального закона от 17июня 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю») актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю;
3) приобретение Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям.
При этом основным принципом разграничения земель в настоящее время является специальное указание на отнесение их к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в федеральном законе.
Ряд таких указаний имеется непосредственно в Земельном кодексе. Так, в соответствии с п. 6 ст. 95 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земли государственных заповедников и национальных парков; согласно п. 4 ст. 87 ЗК РФ федеральной собственностью являются также земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ.
В федеральной собственности находятся земли лесного фонда (п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ), водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности (ст. 8 Водного кодекса РФ).
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»6 в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г.) «Об особо охраняемых природных территориях»7 (п. 6 ст. 2) особо охраняемые природные территории федерального значения относит к федеральной собственности, особо охраняемые природные территории регионального значения – к собственности субъектов Российской Федерации и особо охраняемые природные территории местного значения – к собственности муниципальных образований.
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» в ст. 31 устанавливает следующие основания разграничения: