Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ведении субъектов РФ – защита прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция отражена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В частности, ст. 21 названного Закона предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Напомним, что до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Вместе с тем при принятии соответствующего федерального акта законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им часть своих полномочий. Данное положение воспроизводит, в частности, ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это положение продублировано другими федеральными законами: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и проч.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
§ 3 Основные этапы формирования (развития) жилищных отношений
Складывающиеся в обществе на любом этапе его развития жилищные отношения требуют их четкой регламентации в нормативных актах. Необходимость решения жилищных проблем влияет на формирование новых институтов жилищного законодательства, упразднение существующих.
Вместе с тем в развитии законодательства следует отметить преемственность отдельных его норм. В основе каждого последующего поколения российских нормативных актов ряд предыдущих положений либо сохраняется в незыблемом виде, либо трансформируется с учетом социально-экономических условий общества.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на отдельные нормы действующего жилищного законодательства, являющиеся результатом последовательного развития ранее действовавших, т.е. закономерно «вытекающие из прошлого».
Так, существенным условием, обеспечивающим устойчивость жилищных прав граждан, является возможность расторжения договора жилищного найма (социальный и коммерческий наем) и выселения по требованию наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только в судебном порядке[34].
Судебный порядок расторжения договора по требованию наймодателя предусматривался ГК РСФСР 1964 г. (ст. 330), нормы которого применялись к договору жилищного найма до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1982 г.) и ЖК РСФСР (1983 г.). ГК РСФСР 1922 г. (ст. 171) предусматривал судебный порядок расторжения договора найма, определив основания расторжения и установив, что выселение в административном порядке допускается лишь в случаях, особо указанных в законе.
Положения ст. 64 ЖК и ст. 675 ГК, предусматривающих сохранение договора найма жилого помещения при переходе права собственности на него, отражают нормы ст. 170 ГК РСФСР 1922 г., которой было установлено, что при переходе права собственности на имущество от наймодателя к другому лицу договор найма сохраняет силу для нового собственника, а также ст. 288 ГК РСФСР 1964 г., которая воспроизводила указанное положение ГК РСФСР 1922 г.
Требование об использовании имущества по назначению содержалось в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 160). Договор найма жилого помещения (приложение 2 к Инструкции МКХ РСФСР от 30 августа 1947 г. № 727) прямо предусматривал, что «съемщик» обязан пользоваться помещением исключительно по его прямому назначению. Статья 283 ГК РСФСР 1964 г., подлежавшая применению к договору найма жилого помещения (ст. 295 Кодекса), обязывала нанимателя пользоваться имуществом в соответствии с договором и назначением имущества.
В современном законодательстве данное положение отражено в ст. 678 ГК и ст. 67 ЖК.
Право нанимателя сдать имущество в поднаем, предусматриваемое ГК РСФСР 1922 и 1964 г., нашло отражение (развитие) в ЖК РСФСР (ст. 76, 77, 80).
Неизменным положением данного института является то, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением. Так, ст. 168 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала, что наниматель вправе «отдавать» все нанятое имущество или часть его в поднаем, оставаясь ответственным по договору найма перед наймодателем. Аналогичная норма содержалась в ГК РСФСР 1964 г. (ст. 320).
Согласно ст. 76 ЖК лица, проживающие в жилом помещении на основании договора поднайма, самостоятельного права на это помещение не имеют. Статья 685 ГК устанавливает, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением, ответственным перед наймодателем по договору найма остается наниматель.
Статья 153 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала письменную форму договора найма всякого имущества,заключаемого на срок более одного года. Письменная форма договора, оформляющего право пользования жилым помещением, устанавливалась постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г.[35] и ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Примечательно, что дореволюционное законодательство также содержало подобное требование. Так, ст. 1700 Свода законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть 1; Свод законов гражданских) предусматривалось, что договоры о найме недвижимого имущества составляются письменно.
Требование о письменной форме договора жилищного найма содержится в ст. 63 ЖК, ст. 674 ГК.
Статья 683 ГК, устанавливающая, что договор «коммерческого» найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий 5 лет, «повторяет» положение ст. 24 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г., согласно которой договоры заключались на определенный срок, но не свыше 5 лет, а также ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Однако следует отметить, что пятилетний срок договора найма жилого помещения, предусмотренный частью первой ст. 299 ГК РСФСР 1964 г., подлежал применению к найму помещений публичных форм собственности. Часть вторая этой статьи гласила, что договор найма жилого помещения в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, заключается на срок, определяемый соглашением сторон.
Статья 683 ГК, устанавливающая предельный 5-летний срок договора найма жилого помещения, подлежит применению к жилью всех форм собственности.
Интересно отметить, что дореволюционное законодательство предусматривало ограничение срока найма имущества. Так, согласно ст. 1692 Свода законов Российской империи недвижимое частное имущество запрещалось отдавать внаем сроком свыше 12 лет.
Несомненно значимыми являются положения ст. 687 ГК и ст. 83 ЖК о расторжении договора жилищного найма в случае несвоевременного внесения нанимателем платы за жилое помещение. Аналогичная норма содержалась в ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. (срок – 3 месяца), ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. (срок – 3 месяца), а также ст. 333 ГК РСФСР 1964 г. (в случаях систематического невнесения «квартирной платы»).
Следует обратить внимание, что выселение производилось без предоставления другого жилого помещения. На таких же условиях выселяются лица в соответствии со ст. 687 и 688 ГК, заключившие договор коммерческого найма. Что касается ст. 90 ЖК, выселение из жилых помещений, занимаемых по договору социального найма, производится с предоставлением другого помещения по норме площади общежития.