Меры по улучшению бюджетного дела, выдвинутые в проекте Министерства финансов, отражали широко распространенные в тот период суждения о необходимости ввести бюджетное и кассовое единство и упорядочить сметное дело.
Многие из этих предложений широко обсуждались в либеральных кругах дореформенной России еще со времен Сперанского.
Все эти и другие подобные предложения по высочайшему повелению были рассмотрены в Комитете финансов. Выслушав заявление министра финансов о том, что им предложены меры к увеличению таможенного, питейного, табачного и соляного доходов, Комитет нашел, что установление разного рода новых налогов не дает никаких важных результатов и что уменьшения дефицита следует достигнуть энергичным сокращением расходов, в особенности по военному ведомству. Поэтому Комитет полагал: установить на три года предельные цифры расходов для сметы каждого ведомства; решительно не допускать сверхсметных расходов; отменить назначение расходов отдельно от смет, посредством займов из кредитных установлений и все вообще расходы каждого ведомства вносить на будущее время в сметы, по принадлежности.
Александр II утвердил это заключение Комитета финансов 19 апреля 1857 г. Для изыскания же способов сокращения сметы военно-сухопутного ведомства, по его повелению еще 13 апреля были назначены князь Меншиков, князь М. Д. Горчаков и генерал-лейтенант Анненков.
Смету Военного министерства на 1858 г. признано было возможным сократить на 10,7 млн. руб., а к уменьшению сметы Морского министерства были сделаны особые распоряжения10.
Глава империи просил великого князя Константина Николаевича, «как брата и друга», сократить морской бюджет на 5 миллионов. В ответ Константин Николаевич как глава морского ведомства и член Комитета финансов немедленно принял ряд мер для выполнения просьбы царя. Для начала он отказался от 8 тыс. рублей, которые получал по управлению Морским министерством. Затем отменил в 1857 г. вооружение и плавание парусных судов, запретил посылку эскадры в Средиземное море, часть заказов ликвидировал, а по некоторым рассредоточил платежи. Кроме того, он уволил из флота предельно возможное число нижних чинов, оставив самый минимум для комплектования паровых судов11. Уже в апреле 1858 г. Александр II в письме благодарил брата, находившегося тогда во Франции, за сокращение расходов по морской части12.
Что же касается смет гражданских ведомств, то исчисленные для них Министерством финансов нормы, были высочайше утверждены 31 мая 1857 г.
Предложения В. А. Татаринова
Инициатором большинства финансовых реформ был трудолюбивый и даровитый чиновник государственного контроля, действительный статский советник В. А. Татаринов, ставший государственным контролером в период 1863—1871 гг.13 Подготовка финансовых реформ началась в первые месяцы 1856 г.14
По предложению Комитета финансов в начале 1856 г. с высочайшего разрешения «для собрания сведений, к усовершенствованию счетоводства относящихся» был командирован за границу почти на 3 года чиновник Министерства финансов (впоследствии министр) М. X. Рейтерн (сперва в Пруссию и США, затем во Францию и Англию)15.
В том же 1856 г. для изучения организации финансового дела в четырех ведущих государствах Западной Европы — Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии был послан В. А. Татаринов.
Из отчета государственного контроля за 1857 г. видно, что не только Комитет финансов, но и сам Александр II16 следили за работой Татаринова за границей, знакомились с материалами, сообщениями и выводами, которые он присылал. Особое внимание обращалось на бюджетную систему Франции.
По возвращении в Россию Татаринов представил четыре пространные записки. Затем на основании их составил обширный доклад царю под наименованием «Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии»17 о результатах двухлетнего пребывания за границей и изложил свои соображения о применении в России основных начал государственной отчетности.
Александр II одобрил доклад и собственноручно написал: «Читал с большим вниманием и любопытством. Искренно благодарю Д.С.С. Татаринова за его добросовестный и основательный труд. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу»18.
Прежде всего Татаринов предлагал для всех управлений однообразное и рациональное составление, исполнение и заключение смет19. По его предложению все ведомства должны были одновременно с отчетом за истекший год представлять в Министерство финансов развернутые сметы на предстоящий бюджетный год. Такая система, на взгляд Татаринова, позволила бы сравнивать будущие расходы с суммами, истраченными в истекшем году.
Автор проекта исходил из принципа единства бюджета. Единая государственная роспись должна была охватить все без исключения доходы и расходы страны. Обособленные капиталы отдельных ведомств подлежали изъятию, их следовало вносить в Государственное казначейство. Устанавливалась строгая сметная дисциплина и обязательное расходование отпущенных сумм в пределах бюджетного года. Как логическое следствие требования единства бюджета, выдвигался принцип единства кассы или сосредоточение всех денежных средств в руках одного Министерства финансов20. Функционирование самостоятельных ведомственных касс затрудняло контроль над расходованием средств и осложняло возможность маневрирования свободной наличностью со стороны государственного казначейства.
В проекте Татаринова основательно были освещены основные принципы преобразования государственного контроля, который превращался в единое ревизионное учреждение, обладавшее правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах21.
Вместо проводившейся поверхностной проверки генеральной отчетности министерств и ведомств предлагалось установить систематический ревизионный контроль по подлинным расходным документам всех казенных учреждений, используя для этого широко разветвленную периферийную сеть местных органов государственного контроля22. Татаринов считал, что органы государственного контроля должны также определять общую целесообразность и выгодность для казны тех денежных затрат, которые производили ревизуемые учреждения. Он предлагал, кроме того, широко осуществить систему так называемого предварительного контроля, т. е. проверки правильности использования ведомствами ассигнованных сумм, прежде чем эти расходы фактически будут произведены. По проекту Татаринова государственному контролю присваивалось право вмешательства в финансовую деятельность государственных учреждений и запрещения тех расходов, которые контрольные органы посчитали неправильными либо незаконными.
Правительство Александра II, вставшее на путь обновления России, должно было несколько перестроить и финансы, и контрольно-ревизионное дело23.
Это настоятельно диктовали не только интересы развития капиталистического хозяйства внутри страны, но и внешние условия.