Почему особые интересы берут верх
Если после достижения пика движения фабианского социализма и либерализма «нового курса» последует откат в сторону более свободного общества и ограничения роли правительства, а не к тоталитарному обществу, общественность должна будет осознать не только ущербность нынешнего положения вещей, но и то, как это все получилось и что можно с этим сделать. Почему результаты политики так часто противоположны ее официальным целям? Почему особые интересы берут верх над общим интересом? Какие механизмы нужно задействовать, чтобы остановить этот процесс и повернуть его вспять?
Власть в Вашингтоне
Каждый раз, бывая в Вашингтоне, мы поражаемся тому, сколько власти сконцентрировано в этом городе. Обойдя все залы Конгресса, вы с трудом обнаружите 435 членов нижней палаты плюс 100 сенаторов среди 18 000 служащих — примерно по 65 на каждого сенатора и по 27 на каждого члена нижней палаты. Прибавьте к этому еще более 15 000 зарегистрированных лоббистов, сопровождаемых секретарями, машинистками, исследователями, представителями заинтересованных групп, которые снуют по этим залам, пытаясь оказать влияние.
И это только вершина айсберга. Федеральное правительство дает работу почти 3 миллионам государственных служащих (без учета людей в военной форме). Более 350 тысяч из них находятся в Вашингтоне и пригородах. Другая многочисленная часть косвенным образом занята выполнением правительственных контрактов в номинально частных организациях. Еще одна большая группа людей работает на профсоюзные и коммерческие организации или другие группы особых интересов, имеющие свои штаб-квартиры или, по крайней мере, офисы в Вашингтоне, поскольку здесь находится резиденция правительства.
Вашингтон как магнит притягивает юристов. Здесь располагаются многие наиболее крупные и авторитетные юридические фирмы. Говорят, что более 7000 вашингтонских юристов обслуживают деятельность федеральной власти и регулирующих агентств. Более 160 фирм, расположенных в других местностях, имеют офисы в Вашингтоне{145}.
Власть в Вашингтоне не монолитна и не сосредоточена в немногих руках, как в тоталитарных государствах, таких как Советский Союз, красный Китай или соседняя Куба. Она раздроблена на многие части и частицы. Каждая заинтересованная группа стремится захватить как можно больше частей и частиц власти. В результате едва ли найдется какой-либо вопрос, в котором правительство не занимало бы обе стороны.
Например, в одном огромном здании в Вашингтоне некоторые правительственные чиновники работают полный рабочий день, пытаясь разработать и реализовать планы того, как потратить наши деньги, чтобы отучить нас курить. В другом огромном здании неподалеку другие чиновники, столь же добросовестные и трудолюбивые, работают целыми днями, тратя наши деньги на субсидирование фермеров, выращивающих табак.
В одном здании Совет по стабильности заработной платы и цен работает сверхурочно, стараясь убедить или заставить упрямых бизнесменов не повышать цены, а рабочих — ограничить требования о повышении зарплаты. В другом здании агентства, подчиненные Министерству сельского хозяйства, руководят программами, направленными на сохранение или повышение и без того высоких цен на сахар, хлопок и многие другие сельскохозяйственные продукты. Еще в одном здании чиновники Министерства труда принимают решения «о преобладающих ставках зарплаты» в соответствии с Законом Дэвиса — Бэкона, направленные на раздувание зарплаты строительных рабочих.
Конгресс учредил Министерство энергетики численностью в 20 000 человек, чтобы способствовать сохранению энергии. Он также создал Управление по охране окружающей среды численностью в 12 000 человек, чтобы издавать инструкции и приказы, большая часть которых требует использовать больше энергии. Нет сомнения, внутри каждого агентства существуют подгруппы, работающие над противоположными целями.
Все это было бы смешно, когда бы не было так грустно. В то время как многие из этих эффектов взаимно погашаются, затраты остаются. Каждая программа забирает из наших карманов деньги, которые мы могли бы использовать на покупку товаров и услуг для удовлетворения наших личных потребностей. Каждая из них использует способных и квалифицированных людей, которые могли бы быть заняты полезным делом. Каждая из них кропотливо разрабатывает правила, предписания, бюрократические процедуры, формы для заполнения, сбивающие нас с толку.
Интересы направленные versus интересы неорганизованные
Фрагментация власти и противоречивая правительственная политика уходят корнями в политические реалии демократической системы, которая функционирует на основе конкретного и детализированного законодательства. Такая система склонна предоставлять чрезмерную политическую власть малым группам, имеющим четко направленные интересы, придавать большее значение явным, прямым и немедленным последствиям действий правительства, нежели, возможно, более важным, но скрытым, косвенным и отдаленным последствиям, приводить в движение процесс, который приносит в жертву общий интерес, ставя его на службу особым интересам, а не наоборот. В политике «невидимая рука» действует с точностью до наоборот по сравнению с «невидимой рукой» Адама Смита. Людей, имеющих намерение продвигать общий интерес, «невидимая политическая рука» ведет к тому, чтобы, вопреки собственным намерениям, продвигать особый интерес. Несколько примеров помогут прояснить природу этой проблемы. Рассмотрим правительственную программу благоприятствования торговому флоту с помощью субсидий на строительство судов и торговые операции и закрепления большей части каботажных перевозок за судами под американским флагом. Затраты налогоплательщиков оцениваются примерно в 600 миллионов долларов, или 15 000 долларов в год на каждого из 40000 занятых в отрасли. Судовладельцы, управляющие и работники очень заинтересованы в принятии и осуществлении этих мер. Они щедро тратят деньги на лоббирование и политические пожертвования. С другой стороны, если разделить 600 миллионов долларов на 200 миллионов человек населения, это составит 3 доллара на человека в год, или 12 долларов на семью из четырех человек. Кто из нас будет голосовать против кандидата в Конгресс только потому, что он навязал нам эти затраты? Кто из нас сочтет разумным тратить деньги на то, чтобы помешать принятию этих мер, или хотя бы тратить время на получение информации о подобных вещах?
Другой пример. Владельцы акций сталелитейных компаний, руководство этих компаний и сталевары очень хорошо знают, что рост импорта стали в США означает сокращение прибыли и рабочих мест. Они ясно осознают, что им выгодны действия правительства по сдерживанию импорта. Рабочие экспортных отраслей, которые потеряют работу вследствие уменьшения импорта из Японии, а значит и уменьшения экспорта в Японию, не догадываются о том, что их рабочие места находятся под угрозой. Потеряв работу, они так и не поймут, почему это произошло. Покупатели автомобилей, кухонных плит или других товаров, сделанных из стали, будут жаловаться на то, что теперь приходится платить дороже. Многие ли покупатели смогут проследить связь между повышением цен и ограничением импорта стали, вынуждающим производителей использовать более дорогую отечественную сталь вместо дешевой импортной? Они гораздо более склонны винить «алчных» производителей или «жадные» профсоюзы.