Важное значение новой партии, с которой сами французы были мало знакомы, не ускользнуло от внимания иностранцев, и немец Штейя писал в 1842 году: «Время чисто политических движений во Франции миновало; будущая революция может быть только революцией социальной».
ГЛАВА XI. ГРАЖДАНСКИЕ И ВОЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. ФРАНЦИИ 1814–1847
C конституционной точки зрения между Империей и Реставрацией с ее «октроированной» хартией, а затем между Реставрацией и Июльской монархией с ее «принятой» хартией существуют глубокие различия. Этого нельзя в такой же степени сказать о гражданских и военных учреждениях. За исключением некоторых неизбежных частичных поправок, учреждения Империи пережили ее падение. Вся административная и судебная иерархия, военная организация, гражданское и торговое законодательство, организация народного образования в период 1814–1847 годов и даже ныне ведут свое начало от эпохи Наполеона I. В общем можно сказать, что в 1814 и в 1830 годах дважды изменялись скорее стремления руководящих деятелей, чем формы учреждений.
1. Административные учреждения
Центральная администрация. Хартия 1814 года, заменившая Сенат палатой пэров и Законодательный корпус — палатой депутатов, ни словом не упоминала о Государственном совете и о министрах. То же самое повторилось и с хартией 1830 года. Обе хартии, само собой разумеется, предоставляли королю как главе исполнительной власти право назначения и увольнения министров, — а также и право определять их число и круг ведомства, — посредством простых ордонансов. Из двенадцати министров, существовавших к концу Империи, Людовик XVIII первоначально сохранил только шесть: канцлера (министра юстиции), министров и государственных секретарей иностранных дел, внутренних дел, финансов, военного и морского. Но эта первоначальная организация вскоре подверглась изменениям. Людовик XVIII и Карл X последовательно восстановили бывшее министерство королевского двора, уничтоженное в 1827 году; министерство полиции, просуществовавшее только три года (1815–1818); министерство духовных дел и народного просвещения (1824), преобразованное после 1830 года в министерство народного просвещения; наконец, министерство торговли и мануфактур (1828), разделенное в 1839 году.
Наряду с министрами, носившими название государственных секретарей и фактически управлявших каким-нибудь определенным ведомством, Людовик XVIII стал назначать государственных министров, — звание, которое было отменено в 1830 и восстановлено в 1842 году. Эти государственные министры фактически никакого участия в ведении дел не принимали. Они лишь входили вместе с принцами, государственными секретарями и различными лицами в некоторые советы, которыми окружали себя Людовик XVIII, Карл X и Луи-Филипп для совещания обо всех вопросах, касавшихся высшей администрации, общей полиции и государственной безопасности (Верховный совет 1814 года; Тайный совет 1815 года, отмененный в 1830 и восстановленный в 1842 году; Государственный совет).
Центральная администрация дополнялась Государственным советом. Этот совет, игравший, как известно, такую важную роль в эпоху Консульства и Империи, совершенно не упоминался в октроированной Людовиком XVIII хартии. Этим самым он терял свой конституционный характер и свои законодательные функции. Он остался, да и не мог не остаться, простым правительственным советом, дававшим только «заключения», с которыми король мог и не соглашаться. Таким образом, значение его сильно сократилось, а организацию его не приходилось больше регулировать законодательным порядком; для этого достаточно было королевских ордонансов. По крайней мере, в таком смысле отвечали министры всем тем, кто оспаривал законность существования Государственного совета.
Государственный совет первоначально состоял из министров — государственных секретарей, из государственных министров, 25 штатных советников и 50 докладчиков (июньский ордонанс 1814 года). Он разделялся на 5 комитетов: законодательный, финансовый, внутренних дел, торговый и судебный. Последний комитет, подобно бывшему тяжебному совету (Conseil des parties), отличался особым характером; мы еще встретимся с ним, когда будем говорить о судебной организации. Задача остальных комитетов заключалась в выработке законопроектов и регламентов, «касающихся предметов, входивших в круг их ведомства». Кроме того, комитеты в форме постановлений (arrets) ведали всеми административными делами местного или личного характера, не относящимися к области юридических конфликтов. После Ста дней и при Июльской монархии число членов Государственного совета, докладчиков и аудиторов (должность, учрежденная в 1824 году), а также распределение их по отдельным комитетам, несколько раз изменялись (ордонансы августа 1815 года, августа 1824 года, ноября 1828 года, сентября 1839 года). Ордонанс 1839 года учреждал 5 административных комитетов: законодательный (ведавший юридическими, вероисповедными и иностранными делами), военный и морской, внутренних дел и народного просвещения, финансовый и, наконец, комитет торговли, земледелия и общественных работ, не считая комитета судебного (спорных дел), который все более и более приобретал своеобразный характер и который в ордонансе определенно отделялся от остальных. Закон 19 июля 1845 года подтвердил большую часть постановлений ордонанса 1839 года и таким образом вернул Государственному совету ту законодательную основу, которой ему недоставало.
Департаментская администрация. Система, установленная законом 28 плювиоза VIII года (17 февраля 1800 г.), который ввел в каждом департаменте префекта, совет префектуры и департаментский генеральный совет, а в каждом коммунальном округе — супрефекта и окружной совет, не претерпела в эпоху Реставрации никаких существенных изменений. Согласно статье 14 хартии, предоставлявшей главе государства право назначения «на все должности по государственной администрации», все члены департаментской администрации назначались королем, подобно тому как прежде они назначались императором. В то время система эта представляла некоторые положительные стороны. Заинтересованный в хорошей постановке департаментской администрации, король назначал на должности префектов компетентных людей, которые в течение долгого времени оставались на своих местах и таким образом успевали основательно ознакомиться с потребностями вверенных им округов. Генеральные и окружные советы занимались местными делами, а не политикой. Тем не менее департаментская организация подвергалась во время Реставрации многочисленным нападкам.
В первый раз требования реформ послышались в конце 1815 года из уст Виллеля, говорившего от имени правых. В угоду правой партии правительство 9 апреля 1817 года отменило должность супрефекта в главных городах департаментов (бесспорно, совершенно бесполезную) и должность генеральных секретарей префектуры, затем восстановленную 1 августа 1820 года. Сделавшись министром, Виллель, в свою очередь, внес в феврале 1821 года довольно сложный законопроект, имевший целью обеспечить некоторыми гарантиями систему пополнения генеральных советов. Обсуждение этого законопроекта, вызвавшего резкую критику со стороны либералов, было отложено на неопределенное время.
Министерство Мартиньяка представило два других проекта: первый, с которым мы встретимся ниже, касался организации коммун, а второй — организации генеральных и окружных советов (февраль 1829 г.). Отныне члены этих советов должны были избираться, но весьма ограниченным числом избирателей. Проект подвергся нападкам с двух сторон: правая усматривала в нем опасную уступку выборному началу, а левая критиковала его за то, что он отводил этому началу слишком мало места. Доклад относительно этого проекта, прочитанный в палате депутатов Себастиани, спутал все построение закона: докладчик требовал уничтожения округов, бесполезность которых признана была уже конституцией III года, и предлагал более широкую избирательную систему, чем та, которая устанавливалась проектом. После продолжительных и страстных дебатов палата, при воздержавшейся правой, приняла предложение об уничтожении окружных советов (8 апреля). А час спустя Мартиньяк от имени короля взял обратно оба законопроекта.
Революция 1830 года привела к власти ту партию, которая в продолжение пятнадцати лет боролась за организацию административных учреждений на более свободных началах. И действительно, принятая Луи-Филиппом хартия обещала, между прочим, «преобразование департаментских и муниципальных учреждений на основе выборной системы» (ст. 69). Во исполнение этого обещания правительство в 1831 году внесло несколько законопроектов о муниципальном устройстве и департаментской администрации. Проект департаментской организации был принят палатами в 1833 году. Он сохранил всю организацию, установленную законом 28 плювиоза, в том числе и округа, которые авторами проекта, пока они были в оппозиции, признавались излишними. Цр теперь генеральные и окружные советники должны были избираться. Выборы производились избирательной коллегией, составленной из крупнейших плательщиков налогов в кантоне; пассивным избирательным правом пользовались только лица, платившие в данном департаменте 200 или 150 франков прямых налогов. Таким образом, цензовый режим и при местных выборах свирепствовал в такой же степени, как и при выборе депутатов палаты.