Централизация управления. Органами центрального управления в допетровской России были приказы. Приказы различались по полномочиям. Одни ведали вверенными им делами на всей территории Московского государства, другие занимались управлением областей, третьи управляли дворцовым хозяйством, четвертые имели узкую специализацию, например приказы Аптекарский и Книгопечатный. К приказам общего назначения относились Посольский, Разрядный, Ямской и Поместный, а также приказы, ведающие финансами и торговлей — Большого прихода, Большой казны, Новая четверть (ведал доходами питейных домов), Купецких дел. К приказам, управляющим областями, относились Владимирский, Галицкий, Устюжский, Новгородский, Казанский, Сибирский; к числу воинских приказов — Стрелецкий, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Иноземский. Всего приказов было более 40. Каждый приказ ведал по своей части и судебным делом. Но были два судных приказа по общим гражданским делам и два приказа по уголовным делам — Разбойный и Земский.
Во главе приказов стояли служилые люди высших чинов — бояре, думные дворяне и дьяки, дворяне московские; иногда в начальники попадали люди незнатные, зато опытные и дельные. К начальникам приказов назначали товарищей из служилых людей и дьяков с подьячими. Дьяки ведали канцелярией и участвовали в обсуждении дел и в суде. Подьячий были простыми писцами. Деятельность приказов сопровождалась увеличением числа подьячих, что приводило к росту расходов на управление. « Подьяческое умножение» стало головной болью правительства. Попытки урезывать жалованье подьячим приводили к росту их мздоимства. Не помогало и установление «указного числа» для приказов и «разборы» подьячих. Число московских подьячих особенно быстро росло в последнюю четверть XVII в. Если в начале 1670-х гг. дьяков было 75, а подьячих — 1447, то в 1698 г. на службе состояло 86 дьяков и 2648 подьячих[161]. Как писал монах Авраамий в челобитной от 1697 г., «а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут».
Жалобы на множество подьячих писали люди, помнившие о прежнем малолюдстве приказов, но на самом деле число приказных людей в Московском государстве было очень невелико. На 1698 г. Всего числилось около 4,7 тыс. дьяков и подьячих. Вместе с воеводами, их товарищами и помощниками общее число чиновников не превышало пяти тысяч[162]. Население России в конце XVII в. составляло 10—12 млн. человек[163]. Это значит, что один чиновник приходился на 2—2,4 тыс. человек. Для сравнения во Франции в 1665 г. насчитывалось 46 тыс. чиновников при населении в 18 млн., т.е. один чиновник приходился на 390 человек[164]. Получается, что один приказный делал работу шести французских чиновников, да ещё на гораздо большей территории, ведь Франция по площади в восемь раз уступала России без Сибири (0,5 и 4 млн. кв. км.) и в 30 раз по всему Московскому государству (15 млн. кв. км.). Управление огромной страной столь малыми силами решалось своего рода «вахтовым методом», посылкой воевод и дьяков сроком на два-три года. По приезде они получали помощь от местного самоуправления — губных и земских старост.
Историки отзываются о московских приказах как о случайном нагромождении крупных и мелких учреждений, контор и временных комиссий. Правительство понимало неудобство такой бессистемной структуры и пыталось «стянуть слишком раздробленное центральное управление». Для этого подчиняли несколько приказов одному начальнику или сливали мелкие приказы в более крупные. «Путем этого сосредоточения, — пишет Ключевский, — из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые служили предшественниками коллегий Петра Великого».
Централизация проявлялась и в укрупнении административного деления Московского государства. Для удобства управления вся страна делилась на земли, земли делились на уезды, а уезды — на волости. Но подчинения землям уездов проведено в жизнь не было. Во время войн с Польшей и Швецией пограничные уезды объединили в крупные военные округа, известные как разряды. В разрядах уездные воеводы подчинялись окружному воеводе. В царствование Михаила упоминаются разряды Рязанский и Украинный или Тульский. При Алексее Михайловиче появилось ещё восемь разрядов. Фёдор Алексеевич объединил и внутренние уезды, образовав разряды Московский и Владимирский. Разряды послужили прообразом губерний, введенных Петром I в 1708 г.
4.6. РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Поиски первой половины царствования. Большую часть царствования Пётр искал формы государственного управления, причём без особого плана и не слишком успешно. Ещё в 1699 г. возникает «Ближняя канцелярия» (позже — «Конзилия министров») из близких царю людей, действовавшая вместо Боярской думы. Указа о роспуске Думы не было: просто её перестали созывать. В том же 1699 г. отменили воевод (кроме Сибири); вместо них ввели Московскую Бурмистерскую палату или Ратушу. Земские избы городов во главе с выборными бурмистрами были подчинены Ратуше. Задачей Ратуши был сбор налогов в городах и суд над посадскими людьми. Губернская реформа (1708) сделала Ратушу излишней.
В 1708 г. наступает период децентрализации, вызванный желанием иметь на местах сильную власть в случае вторжения шведов. Пётр создает восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым позже добавляет ещё три. Во главе губерний стояли губернаторы, в ведении которых находились военные и административные дела. В 1712 г. губернии разделили на «доли» (по 5536 дворов) во главе с ландратами, избиравшимися из дворян. С 1716 г. в ландраты назначали безпоместных отставных офицеров. Губернская реформа внесла много беспорядка. «Эта реформа, — пишет Ключевский, — опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии».
Сенат и коллегии. Пётр скоро осознал, что, разбросав приказы но губерниям, он остался без центрального аппарата, способного руководить страной в его отсутствие. Требовалось учреждение, обладающее функциями правительства в период отлучек царя. В 1711 г. Пётр создает «Правительствующий Сенат». В указе о Сенате сказано: «всяк да будет послушен Сенату... как нам самому». Сенат был обязан заботиться о правосудии, доходах казны, бороться с лихоимством чиновников и др. В помощь Сенату был введен институт фискалов, доносивших о взяточничестве и казнокрадстве. За работой Сената с 1715 г. надзирал сенатский генерал-ревизор, а с 1722 г. — генерал-прокурор и обер-прокурор, подчинявшиеся только царю.
В последние 10 лет царствования в управленческих реформах Петра появилась система. Царь духовно повзрослел, набрался опыта и знаний. Ему всё больше нравились идеи европейского абсолютизма о «регулярном полицейском государстве», представлявшемся Петру в виде корабля, где царь — капитан, а подданные — от офицеров до юнги, каждый на своем месте и действуют согласно Морскому уставу. Не без влияния немецких философов Готфрида Лейбница и Христиана Вольфа[165], Пётр отказался от экспериментов и решил использовать опыт других стран, чтобы превратить Россию в государство «всеобщего блага». Для достижения блага следовало регламентировать все стороны жизни подданных, для чего требовалась новая администрация. В качестве образца Пётр выбрал административную систему Швеции.
В 1717—1718 гг. вместо расстроенных губернской реформой приказов Пётр I учредил коллегии. Были созданы коллегии: Воинской коллегиум, Адмиралтейской коллегиум, Чужестранных дел, Камор (ведала доходами казны), Штатс-контор (государственные расходы), Ревизион (финансового контроля), Юстиц, Коммерц, Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышленность, позже разделившаяся на две коллегии). В 1721 г. добавилась Вотчинная коллегия. Коллегии подчинялись Сенату. Новая центральная административная система отличалась простотой и чётким разделением компетенций между ведомствами. Она оказалась долговечной: в 1802 г. коллегии были преобразованы в министерства, сохранившиеся до наших дней.
В 1719 г. началась новая областная реформа. Помимо губерний в России вводились провинции — всего 50 провинций во главе с воеводами; провинции делились на дистрикты, руководимые земскими комиссарами. Ландраты Пётр отменил. Теперь губернаторы ведали военными и судебными делами, а воеводы стали от них независимы во всем, кроме военных дел. Эта система оказалась громоздкой и малоэффективной. Последние годы царствования Петра всё большую роль играли полковые дворы с воинскими командами, призванные контролировать сбор подушной подати, но все чаще выполнявшие полицейские и даже судебные функции.