1. Согласно правовым позициям, неоднократно высказанным Конституционным Судом Российской Федерации (в частности, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. № 489-О-О), Конституция Российской Федерации, гарантируя в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), и относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «ж» части 1 статьи 72), установление льгот относит к исключительной прерогативе законодателя. Законодатель, осуществляя правовое регулирование, позволяющее реализовать конституционные гарантии в социальной сфере, вправе устанавливать виды обеспечения, порядок и условия приобретения права пользования ими, круг получателей тех или иных социальных выплат. Законодатель также вправе вносить изменения в законодательство о льготах и гарантиях прав граждан, в том числе в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций, определять их различными способами в рамках требований Конституции Российской Федерации, не снижая общий уровень (часть 2 статьи 55).
1.1. В этом году исполнилось 75 лет со дня учреждения в нашей стране высшей степени отличия – звания Героя Советского Союза, которое присваивалось гражданам за геройские подвиги, совершенные с риском для жизни.
В 1992 году в России, в продолжение традиции, было установлено звание Героя Российской Федерации. В историю Государства золотыми страницами вписаны подвиги Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и приравненных к них полных кавалеров ордена Славы. В предвоенные годы более 580 граждан нашей страны были удостоены звания Героя, во время Великой Отечественной войны это высокое звание получили более чем 11 тысяч 600 человек. В послевоенные годы звания Героев Советского Союза и Героев Российской Федерации присваивались летчикам-испытателям, космонавтам, полярникам, подводникам, десантникам, пограничникам, участникам военных конфликтов и боевых действий в «горячих точках», сотрудникам милиции и представителям других опасных профессий. (Звание Героя Советского Союза было установлено Постановлением ЦИК СССР от 16 апреля 1934 года «Об установлении высшей степени отличия – звания Героя Советского Союза»).
Начиная с момента установления звания Героя Советского Союза и вплоть до 1992 года лица, удостоенные этого звания, и приравненные к ним полные кавалеры ордена Славы пользовались наибольшими законодательно установленными правами и льготами по сравнению с другими (тогда весьма немногочисленными) льготными категориями граждан – были полностью освобождены от всех видов налогов, сборов и пошлин, имели максимальные транспортные, медицинские, санаторно-курортные, жилищно-коммунальные льготы, и это с пониманием воспринималось и поддерживалось обществом.
В связи с инфляцией, падением уровня жизни, изменением законодательства в 1992–1993 годах экономическое и социальное положение Героев и полных кавалеров ордена Славы ухудшилось до недопустимо низкого уровня. В целях хотя бы частичного улучшения их положения в 1993 году был принят Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Этим Законом, как следует из его преамбулы, признавались особые заслуги Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы перед государством и народом, и впервые официально признавалась необходимость осуществления государством мер, гарантирующих их экономическое и социальное благополучие в сложившихся социально-экономических условиях, устанавливался их статус и предоставлялись соответствующие права и льготы.
Это льготы по налогообложению, по медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению, приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам, льготы при пользовании транспортными средствами, оплате проезда и др.
В соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы (утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 года № 1072-р) сохраняемые для ветеранов войны, инвалидов Великой Отечественной войны, а также для Героев Советского Союза и России льготы предполагалось постепенно перевести в денежную форму.
Федеральным законом от 23 июля 2005 г. № 122-ФЗ были внесены изменения в Закон «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Целью этого Федерального закона являлось уточнение, актуализация некоторых положений Закона и совершенствование системы мер социальной поддержки Героев, полных кавалеров ордена Славы, а также членов их семей. Так, в частности была введена статья 9.1, в соответствии с которой Герои Советского Союза получили право на установление им ежемесячной денежной выплаты.
Непременным условием для назначения этой денежной выплаты является отказ от части льгот, предусмотренных статьями 4–8 названного Закона, т. е. от льгот по медицинскому, санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению; льгот по приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам; льгот при пользовании транспортными средствами и оплате проезда; льгот при посещении культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений, а также льгот по трудоустройству, обучению, переподготовке и предоставлению отпусков.
В соответствии с Законом с 1 января 2006 г. Героям и полным кавалерам ордена Славы, а также членам их семей предоставляется право ежегодного выбора, именно выбора – получать льготы в полном объеме или ежемесячную денежную выплату (размер которой в настоящее время составляет 36 410 рублей (статьи 1.1 и 9.1 Закона).
Выбор формы предоставления льгот зависит только от волеизъявления самого гражданина. Используя право выбора между льготами и выплатой, гражданин лишь делает выбор наиболее удобной для себя формы получения полагающихся мер социальной поддержки.
По смыслу Закона, право на назначение ежемесячной денежной выплаты является производным от права на меры социальной поддержки в виде натуральных льгот, предоставляемых Героям в связи с их особым статусом, которого они удостоены за личные или коллективные заслуги перед государством и обществом, связанные с совершением геройского подвига.
Законодатель, преобразовывая систему мер государственной социальной поддержки указанной категории граждан, по существу, предоставил им не новую разновидность льгот, а меру компенсационного характера взамен льгот, ранее предоставлявшихся в натуральном виде (бесплатное жилье, коммунальные услуги, медицинской и лекарственное обеспечение, зубопротезирование, бесплатный капительный ремонт жилья, проезд, в том числе междугородний и др.).
При этом следует иметь в виду, что право на ежемесячную денежную выплату Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы предоставляется только при условии отказа этих лиц от натуральных льгот.
Поскольку гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации и проживающим за границей, каких-либо натуральных льгот и преимуществ не предоставлялось, то они и не приобрели право на установление им ежемесячной денежной выплаты, как выплаты, компенсирующей ранее предоставляемые льготы.
Вопрос о предоставлении мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации, не проживающим на территории Российской Федерации, являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 19 апреля 2000 г. № 70-О, распространение норм, устанавливающих льготы и компенсации, только на ветеранов, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства граждан перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина, гарантированных статьей 19 Конституции Российской Федерации, и не означает умаления или ограничения каких-либо конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, относящихся к числу ветеранов, постоянно проживающих на территориях других государств.
2. В основу установления и определения режима предоставления ежемесячных денежных выплат соответствующим гражданам Российской Федерации сохранен первоначально предусмотренный Законом Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» принцип распространения на этих лиц режима территории Российской Федерации. Законодателем учитывалось, что как натуральные льготы, так и компенсация в связи с их упразднением устанавливались исходя из условий проживания их получателей в Российской Федерации.