уклонение лучших людей от них можно объяснить прежде всего недостатками самого «Положения» 1864 г.
Недостатки земского «Положения» 1864 г.
«Положение» о земствах не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.
Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственной сфере раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» — «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на любые контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции.
Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.
В ходе реформы не было создано также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Не случайно современники подсмеивались над земством, называя его «зданием без фундамента и крыши».
Стремление «увенчать здание» прослеживается среди отечественных либералов на протяжении длительного времени — вплоть до создания Государственной думы.
К недостаткам надо отнести также неточность разграничения сфер земства и администрации по хозяйственно-распорядительным вопросам. Вся административно-полицейская власть на местах, как и ранее, оставалась в руках правительства.
В соответствии с «Положением» 1864 г. губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».
Отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливали зависимость земств от правительственных органов.
Многие образованные и способные люди не могли быть избраны в гласные, не имея определенного состояния. Председатели губернских земских собраний усердно пользовались предоставленной властью запрещать обсуждение нежелательных им или дворянству вопросов и т. п.
3. Некоторые результаты работы земства
Нам хорошо известны слова В. И. Ленина о том, что «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления...»60
Однако факты показали несостоятельность этого выражения, а время раскрыло глаза на то, чего мы не хотели видеть.
При всех имеющихся недостатках земские учреждения сумели поднять немало участков, связанных с благосостоянием людей, и сослужили огромную службу населению России.
Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Школы и больницы земств стояли гораздо выше, чем прежние, дореформенные.
Земская школа
Первые годы деятельность земств ограничивалась денежным субсидированием школ, открываемых либо духовным ведомством, либо крестьянскими обществами, но постепенно уездные земства все больше и больше берут на себя инициативу устройства новых школ, имеющиеся школы берут на свое полное содержание и устраивают учительские семинарии для подготовки учителей и учительниц.
Так, на поддержание первоначальных школ и вообще на распространение народного просвещения земства постепенно из года в год увеличивали затраты.
Таблица 5 61
Расходы земства на нужды просвещения
(в среднем на губернию)
Год Сумма (в рублях) 1869 34 000 1871 53 000 1873 73 000 1875 102 200 1878 133 700
Таким образом, из таблицы видно, что в течение девяти указанных лет затраты земства на народное образование увеличились почти в четыре раза.
В 1871 г. всеми земствами было назначено на нужды народного образования 1 600 тыс. руб. (7,4% всей сметы), в 1880 г. — 5 200 тыс. руб. (14,3%), в 1890 г. — 7 225,8 тыс. руб. (14,9%), в 1901 г. — 16 924,3 тыс. руб. (18,7%), в 1906 г. — 25 314 тыс. руб. (20,4%), а в 1912 г. сумма ассигнований в 34 земствах достигла уже 66 473,3 тыс. руб. (30,2%).
Земских школ в 1877 г. было около 10 тыс., в 1894 г. их было уже 13 146, в 1898 г. — 16 411; в 1903