Конечно, нет гарантии, что Россия ответит взаимностью на предложение Альянса и определит внутренние и внешние политические подходы, соответствующие будущему членству. Но и открытие НАТО доступа для Москвы едва ли будет необратимым. Пожелай Россия воспользоваться открывшейся дверью в Альянс, чтобы чинить ему препятствия – блокировать принятие решений, разжигать внутренние разногласия, продолжать практику силового поведения по отношению к соседям, и протянутую руку можно быстро убрать. НАТО с готовностью уйдет от обеспечения коллективной безопасности в Европе и вернется к обеспечению коллективной обороны против России.
Что касается тех опасений, что вероятное членство России скомпрометирует эффективность и солидарность НАТО, так ведь само расширение Альянса и увеличение числа его членов и без того размывают его. Если к 2025 г. НАТО будет включать в себя Россию, Грузию, Украину и несколько других стран СНГ, то число государств-членов вырастет почти до 40. Причем это будут страны совершенно разные по размерам, благосостоянию и военному потенциалу. Но какая разница – 40 или 30 стран НАТО? На самом деле уже 28 членов существенно размывают Альянс вследствие его теперешней величины и неоднородности. На последних саммитах наблюдались значительные расхождения по вопросу расширения, а также предоставления членства Грузии и Украине. Члены Альянса разошлись во мнениях о правомерности признания Косово. В Афганистане, надо отдать должное, НАТО несет тяжелое бремя. Но государства-члены берут на себя далеко не одинаковую ответственность и риски, а голландцы готовятся этим летом вообще уйти из Афганистана. НАТО уже является многоуровневым альянсом, в котором некоторые страны несут гораздо более серьезную нагрузку, чем другие.
Вследствие этого принятие в Альянс России только ускорит институциональные изменения, начало которым уже положено. Автоматизм и солидарность коллективной обороны уступают место более конъюнктурным и нежестким обязательствам по коллективной безопасности. И все же, несмотря на то что многочисленные примеры из истории Лиги Наций и других институтов коллективной безопасности дают основания для беспокойства по поводу такого перехода, преобразование НАТО – вопрос необходимости, а не выбора. Оставаясь традиционной, сосредоточенной на обороне территории, эта организация рискует постепенно стать геополитически нерелевантной. Но есть альтернатива стать более широким военно-политическим союзом, концентрирующим усилия на укреплении коллективной безопасности евро-атлантического пространства, и обеспечить себе центральное место в обозримом будущем.
Для этого НАТО следует разобраться со своим устаревшим принципом принятия решений на основе консенсуса. Это может послужить рецептом для избавления от паралича. Именно вследствие широкого разнообразия интересов, страхов и военных возможностей членов Альянса Брюссель имеет больше шансов на эффективные и своевременные действия, если приступит к созданию большинства по принципу коалиции добровольцев, а не на основе консенсуса. По той же причине может потребоваться принятие мер по изоляции слишком неуступчивых членов либо по приостановке их права на привилегии. Соответственно, НАТО должна перейти к более гибкой системе принятия решений.
Членство России помогло бы донести до всех важность обновления институтов и процедур принятия решений Альянсом. Если Россия вступит, Москва, скорее всего, воспротивится любому уходу от единогласного принятия решений. Россия ревниво оберегает свое право вето в Совете Безопасности ООН и настаивает на консенсусе в ОБСЕ. В ее проекте Договора о европейской безопасности предусматривается резолютивный форум, на котором решения «должны приниматься на основе консенсуса». Тем не менее России точно так же, как нынешним членам НАТО, придется привыкать к более сложному стратегическому ландшафту, в котором принцип коалиции добровольцев и более гибкие системы принятия решений, вероятно, станут жизненно необходимы для своевременных действий.
Наконец, принятие России и других стран СНГ в Североатлантический альянс, вероятно, приведет к тому, что в его состав войдут страны с еще не окрепшей демократией. Россия в предстоящие годы вполне способна пойти в демократическом направлении, особенно благодаря углублению связей с евро-атлантическим сообществом. Но даже и при благоприятном стечении обстоятельств демократизация наверняка будет медленной, в результате чего Брюссель столкнется с проблемой подходящего выбора времени. НАТО следует протянуть России руку как можно раньше. Определение ее места в евро-атлантическом пространстве – вопрос, не терпящий отлагательства. Если Альянс хочет своевременно начать процедуру принятия России в свои ряды, ему, вероятно, так или иначе придется заняться этим до того, как та станет полностью демократической.
Осуществимо ли принятие в НАТО недемократического государства? Это, безусловно, противоречит принципам «демократии, личной свободы и верховенства закона», лежащим в основе Североатлантического договора. Более того, по мере осуществления трех волн расширения в период после окончания «холодной войны» (в 1999, 2004 и 2009) Альянсом были выработаны условия, согласно которым вновь принимаемые государства не только должны быть демократическими, но и обладать рыночной экономикой, справедливо относиться к меньшинствам и быть приверженцами мирного разрешения споров. Ни в одной из этих сфер Москва отнюдь не сильна.
Однако если НАТО примет Россию, это будет не первый случай присоединения к Альянсу недемократического государства. Португалия входит в число стран, изначально подписавших Североатлантический договор в 1949 г., однако она стала демократической только в 1974 г. Греция и Турция были приняты в ходе первого раунда расширения в 1952 г., но в последующие годы пережили политическую нестабильность, государственные перевороты и военные режимы. Во всех этих трех случаях принятие оправдывалось стратегическими задачами. Даже в официальных публикациях НАТО признается, что первые раунды расширения «происходили в период «холодной войны», когда решения диктовались в первую очередь стратегическими соображениями».
Не допустить Советский Союз на Запад в период «холодной войны» было, конечно, более насущным вопросом, чем принять Россию сегодня. Но потенциальная выгода от окончательного закрепления России в евро-атлантическом пространстве будет значительной. Партнерство с Москвой крайне важно, если принять во внимание широкий диапазон первоочередных вопросов. На самом деле ныне принятие России в НАТО внесет не меньший вклад в евро-атлантическую безопасность, чем в свое время членство Греции и Турции. Если их принятие было оправдано стратегическими соображениями, хотя они и не были демократическими странами, то наверняка то же самое применимо сегодня к России.
Более того, Португалия, Греция и Турция стали надежными союзниками по НАТО. На поверку оказывается, что совместные действия демократических и недемократических стран нередко приносят позитивные результаты. Соединенные Штаты и Советский Союз были надежными партнерами в период Второй мировой войны. В настоящее время эмираты Персидского залива – одни из ближайших союзников США, хоть и принадлежат к числу самых нелиберальных режимов мира. Хотя все нынешние члены НАТО – демократические страны, некоторые из них, например Румыния и Болгария, поражены безудержной коррупцией. В 2008 г. Соединенные Штаты поддержали
включение Грузии в процесс подготовки к вступлению в НАТО в то самое время, когда ее президент Михаил Саакашвили насильственно подавлял антиправительственные демонстрации и закрывал оппозиционные СМИ. Если Вашингтон готов обходить формальности, чтобы привлечь Грузию в НАТО, то он, конечно, должен сделать то же самое и в отношении России – стратегически гораздо более важной страны. Поскольку тип режима – это не очень хороший предсказатель внешнеполитического поведения, НАТО поступила бы мудро, выбирая своих партнеров на основе их внешней политики, а не в силу характера их внутренних институтов.
Воплощать в жизнь стратегию, направленную на принятие России в Североатлантический альянс, будет не менее трудно, чем осуществлять связанные с этим практические политические шаги. Барьеры высоки: каждая страна-член должна ратифицировать решение о принятии новых членов. А расширение НАТО уже доказало, что могут возникать довольно ожесточенные внутриполитические дебаты. Надо сказать, что конфронтация между НАТО и Россией уже после окончания «холодной войны» в немалой степени является продуктом внутриполитического давления. В Соединенных Штатах подозрительность в отношении Москвы среди внешнеполитических элит и политиков не исчезла, что заставляет их интерпретировать внешнюю политику России в агрессивном ключе. (Это предубеждение проявилось в начале российско-грузинской войны в 2008 г., когда, несмотря на неопровержимые свидетельства того, что военные действия начала Грузия, в США преобладала точка зрения, согласно которой Россия действовала как неспровоцированный агрессор.) Более того, особое внимание к расширению НАТО со стороны американских избирателей центрально– и восточноевропейского происхождения обеспечило соответствующий политический климат планам расширения в 1990-х годах, а также во время более поздних раундов расширения.