Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления.
Первое правило сего разделения состоит в том, чтобы стараться сколь возможно все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует экономия их упражнений, надзора и издержек.
Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтобы, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать.
Третье правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно. Напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабости и неуважения. Следовательно, в числе лиц, составляющих сословие, должна быть средняя мера.
Четвертое правило. Установления законодательные по существу своему требуют содействия многих лиц в суждении и единства в утверждении. Установления судные требуют также содействия многих лиц в суждении и единства в надзоре. Установления исполнительные, напротив, требуют единства во всех своих действиях.
В настоящем положении империя в порядке судном и исполнительном делится на губернии и каждая губерния – на уезды; ниже сих двух степеней есть еще третья, но не совершенно образованная, в волостях казенных – волостное правления, в помещичьих – власть помещика, в удельных – приказы.
В порядке законодательном не могло быть никаких степеней, когда и самый порядок сей еще не существует.
Должно ли оставить сие разделение в его силе и приспособить к нему степени порядка законодательного?
Без сомнения, легче бы казалось сохранить его; но соображая настоящее положение с общими правилами, выше постановленными, открываются следующие неудобства:
1) В разделении губерний на уезды доселе большею частью принимаемо было в счет одно расстояние. Население их весьма различно. Есть уезды, в коих совсем почти нет людей, коим по настоящему государственному положению должны принадлежать права политические, и есть другие, в коих число их очень мало. Следовательно, в одних совсем нельзя основать никаких начал законодательного порядка, а в других начала сии будут весьма слабы.
2) Даже в порядке судном и исполнительном, ныне существующем, раздробление уездов производит разные затруднения. Есть уезды, в коих дворянство так слабо, что некому ни выбирать, ни быть избираемым. Посему наполнение мест, хотя и чинится по выборам, но в самом деле зависит большею частью от произвола губернатора.
Нет почти возможности, раздробив управление губернаторское на 12 частей, для каждой из них приискать столько надежных и исправных чиновников, сколько суд и добрая полиция их требует, и объять все сии части одним надзором губернатора и прокурора.
Отсюда, между прочим, происходит слабость уездных судов и земской полиции и недостаток ответственности и взыскания.
Чтобы поставить разделение империи в большую сообразность с расположением государственных сил и с правилами, выше изображенными, представляется следующее положение:
I. Российская империя разделяется на области и губернии.
II. Именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления. Сии области суть: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор; 2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею; 3) край Оренбургский; 4) Земля донских казаков; 5) край Новороссийский.
III. Области имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению.
IV. Губерния составляет население от 100 до 300 тысяч душ[29].
V. Губерния разделяется на округи. В каждой губернии полагается самое меньшее два и самое большее число пять округов.
VI. Округ имеет несколько волостей и волостных городов, к коим они приписаны.
Приняв сие разделение, следующие установляются в нем степени:
Первая степень порядка законодательного, судного и исполнительного будет в волостных городах, округ составляющих[30].
Вторая степень – в окружном городе.
Третья – в губернском.
Четвертая – в столице.
В сих четырех степенях силы государственные образуясь, восходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются.
Разум сего образования состоит в следующем:
I. Порядок законодательный
Степень первая
В каждом волостном городе или в главном волостном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности составляется собрание, под названием волостной думы. Казенные селения от каждого пятисотного участка посылают в думу одного старшину.
Волостная дума прежде всего избирает председателя и секретаря.
В волостной думе все голоса равны. Никто голоса своего заочно передать не может.
Предметы волостной думы суть:
1) Выбор членов волостного правления.
2) Отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных волостному правлению.
3) Выбор депутатов в думу окружную; число их не может превысить двух третей всего числа владельцев.
4) Составление списка 20-ти отличнейших обывателей, волость населяющих, хотя бы некоторые из них были в отсутствии.
5) Представление окружной думе об общественных волостных нуждах.
Окончив сии предметы, дума распускается, а место ее занимает избранное ею правление.
Срок созыва и время заседания, образ отчетов и рассуждений, все сие определяется особенным законом.
Степень вторая
Из депутатов волостных дум каждые три года в окружном городе составляется собрание, под именем думы окружной.
Окружная дума избирает председателя и главного секретаря.
В думе наблюдается равенство голосов.
Предметы окружной думы:
1) Выбор членов окружного совета.
2) Выбор членов окружного суда.
3) Выбор депутатов в губернскую думу. Число их не может превышать двух третей окружной думы
4) Из списков, представленных от волостных дум, составляется список 20-ти отличнейших обывателей округа. Отсутствующие не исключаются.
5) Отчет прежнего начальства в суммах, на общественные издержки собираемых.
6) Представление окружной думе об общественных нуждах, основанное на рассмотрении представлений дум волостных.
Для рассмотрения отчетов и представлений о нуждах дума составляет из членов своих комиссии.
Окончив сии предметы, дума распускается.
Срок созыва ее, время заседаний и образ рассуждений определяются особенным законом.
Степень третья
Из депутатов окружных дум составляется в губернском городе каждые три года собрание, под именем губернской думы.
Губернская дума, собравшись, прежде всего избирает председателя и секретаря.
Голоса в губернской думе все равны, и отсутствующие не могут их передать другим.
Предметы губернской думы:
1) Выбор членов губернского совета.
2) Выбор членов губернского суда.
3) Выбор членов в государственную думу из обоих состояний, политические права имеющих. Число их в каждой губернии назначается законом.
4) Составление списка 20-ти отличнейших в губернии обывателей по спискам окружным, не исключая и отсутствующих.
5) Отчет губернского управления о суммах, на общественные издержки собираемых.
6) Представление о общественных нуждах, сообразно представлениям дум окружных.
Для рассмотрения отчетов и представления о нуждах дума составляет из членов своих особенные комиссии.
Окончив сии предметы, председатель за подписанием всех членов собрания препровождает в государственный совет на имя канцлера юстиции списки всех членов, избранных в правления волостные и суды окружные и губернский; на имя канцлера государственной думы: 1) списки членов, избранных в советы окружные и губернский; 2) членов, избранных в законодательное сословие, 3) отличнейших губерний обывателей; 4) представления о нуждах каждой губернии.
Сим оканчивается действие губернской думы, и место ее занимает совет губернский.
Примечание общее. Все губернии в отношении к выборам разделяются на пять классов, и выборы располагаются так, чтобы в двух близко смежных губерниях никогда вместе выборов не было и чтобы в десяти губерниях ежегодно они совершались.
Степень четвертая
Из депутатов, представленных от губернской думы, составляется законодательное сословие, под именем государственной думы.
Государственная дума есть место равное сенату и министерству.
Государственная дума собирается по коренному закону и без всякого созыва ежегодно в сентябре месяце.
Срок действия ее определяется количеством дел, eй предлагаемых.
Действие государственной думы пресекается двояким образом: 1) отсрочкою его до будущего года; 2) совершенным всех членов ее увольнением.
Отсрочка производится актом державной власти в государственном совете.
Увольнение производится таковым же актом, но с означением в нем же новых членов, назначенных последними выборами губернских дум.