Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства – приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы министерства связи и массовых коммуникаций). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.
Законодательство субъектов РФ
Важный элемент законодательства, который не вполне укладывается в изложенную выше строгую иерархию источников права, – значительный пласт законов и других нормативно-правовых актов регионов России. По Конституции (ч. 1 ст. 65) наша страна делится на субъекты федерации: области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Эти образования вправе издавать правовые акты, регулирующие различные отношения, находящиеся в сфере их компетенции.
Пределы компетенции субъектов установлены в статьях 71, 72 и 73 Конституции, где перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Совместное ведение означает, что региональные органы власти вправе принимать законодательные и иные акты, регламентирующие соответствующие сферы отношений, однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. Ни в одной из этих трёх статей правоотношения в сфере массовой информации не упоминаются. Это даёт региональным и федеральным законодательным органам власти определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.
Принятое в 2004 году изменение в статью 5 закона о СМИ определяет, что «законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Органы надзора зачастую считают, что эта норма запрещает принятие любых нормативных правовых актов о СМИ субъектов РФ.
На сегодняшний день региональное законодательство о СМИ состоит из актов, регламентирующих (1) вопросы государственной поддержки местных СМИ, освобождение их от уплаты местных налогов и т.п.; (2) доступа к информации и аккредитации журналистов; (3) регулирование вопросов защиты общественной морали и нравственности населения, ограничение порнографии, эротических изданий и программ.
История принятия закона о СМИ
В основе массово-информационного права нашей страны лежит закон «О средствах массовой информации». Он был принят Верховным советом России 27 декабря 1991 года, в тот же день подписан президентом Б. Н. Ельциным, а в силу вступил с момента опубликования, то есть с 14 февраля 1992 года.
Этот закон во многом повторяет концепцию и основные положения закона, который существовал до него (правда, недолго – всего год с небольшим) и назывался закон СССР «О печати и других средствах массовой информации»12. Поэтому хотя ниже речь пойдёт о важных новеллах (нововведениях) закона о СМИ, необходимо иметь в виду, что фактически многие из них стали частью нашего права со дня вступления в силу союзного закона о печати – 1 августа 1990 года (принятого 12 июня 1990 года).
Оба этих закона объединяет – и это немаловажно – то, что их авторами-разработчиками являлись одни и те же люди. И союзный, и республиканский законы были приняты на основе инициативных авторских проектов Ю. М. Батурина, М. А. Федотова и В. Л. Энтина. Впоследствии эти юристы сделали внушительную карьеру. Юрий Михайлович Батурин после принятия закона СССР работал в аппарате президента СССР М. С. Горбачева, затем – помощником президента РФ по юридическим вопросам, помощником по национальной безопасности, позже – секретарём Совета обороны; впоследствии он стал лётчиком-космонавтом и дважды совершил космический полёт.
Михаил Александрович Федотов после написания и принятия двух упомянутых законов стал сначала заместителем министра, а в 1992—1993 годах – министром печати и информации Российской Федерации. Уйдя добровольно в отставку, он получил назначение Чрезвычайным и Полномочным Послом России в ЮНЕСКО в Париже. В настоящее время возглавляет Совет при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, являясь советником президента РФ.
Владимир Львович Энтин после участия в написании закона о СМИ продолжительное время работал в Париже представителем Российской Ассоциации по интеллектуальной собственности, представлял там интересы российских авторов. Сейчас он адвокат в одной из московских юридических фирм.
В советское время вся сфера печати, радио и телевидения управлялась решениями Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) и Совета министров СССР. Эти органы определяли не только политические вопросы содержания массовой информации, пределы критики, но и кадровые вопросы (назначение редакторов и других руководителей СМИ), а также основные экономические вопросы, включая ценообразование, тиражи, распределение прибыли, максимальный объём рекламы и т. д. Схожим образом вопросы о местных средствах массовой информации решали партийно-советские структуры в регионах.
В результате такой практики к 1990 году, когда уже широко развивалась политика гласности, редакции, которые получили в стране гигантский вес как рупор общественного мнения и как органы, способные формировать его, юридически оставались абсолютно бессильными. Возникла коллизия, когда творчески журналисты становились независимыми, но экономически редакции не были самостоятельными единицами, зависели от ресурсов, находящихся в исключительной государственной собственности, т.е. находились под опекой государства. Они, как правило, существовали на правах подразделения того или иного партийно-государственного издательства. Вся прибыль от многомиллионных тиражей направлялась в эти издательства или в те общественные и государственные организации, чьим «органом» являлась та или иная газета или журнал. Создание частной газеты было чем-то совершенно немыслимым. Практически такая же ситуация складывалась и в телерадиовещании. Существовал Государственный комитет по телевидению и радиовещанию при Совете министров СССР (Гостелерадио), который единолично управлял всеми республиканскими и областными теле- и радиокомпаниями, сами компании большой юридической самостоятельностью не обладали. У журналистов был гигантский авторитет, но не было никаких юридически закреплённых прав и обязанностей.
Такое положение, конечно, не устраивало ни журналистов, ни редакторов, ни – что важнее всего – руководителей страны, по решению которых был подготовлен и вступил в силу закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» (1990). На практике значение этого закона определяется, во-первых, отменой цензуры, во-вторых, возможностью учреждения частных СМИ и, в-третьих, созданием для журналистов специальных прав. К последним следует в первую очередь отнести созданный законом 1990 года механизм общеобязательного доступа к государственной информации, основанный не на утечках из архивов, а на широком праве запроса информации и сохранении в тайне её источников. Закон СССР был востребован и для обретения редакциями СМИ экономической независимости. Через институт учредительства средства массовой информации редакции получили право владения, пользования и распоряжения собственной продукцией. При этом государство продолжало удерживать низкие цены на производство и распространение прессы, телерадиопрограмм, делая их доступными для каждого и содействуя максимальной популярности масс-медиа. Тем самым по-прежнему осуществлялось скрытое дотирование СМИ, а «цена входа» на массово-информационный рынок была снижена до беспрецедентно низкого уровня.
Закрепление прочитанного материала
Из чего следует, что цензура в России запрещена?
Справедливо ли определение цензуры, которое даёт закон о СМИ? Не является ли оно слишком узким? Ответ обоснуйте. Предложите свою формулировку этого понятия.
Как трактовать нормы послевоенных международных соглашений в эпоху доминирования новых медиа и интернета?
Чем юридическая норма отличается от этического правила?
Объясните разницу между свободой слова и свободой мнений.
Почему международные организации вправе вмешиваться в вопросы регулирования свободы массовой информации в тех или иных государствах? Не является ли эта сфера внутренним делом государства?
Объясните смысл двух условий ограничения свободы массовой информации в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Каковы функции Европейского суда по правам человека?
Насколько был прав французский писатель Альбер Камю, сказавший: «Свободная печать бывает хорошей или плохой, это верно. Но ещё более верно то, что несвободная печать бывает только плохой»?