«Положения» 1861 г. на место помещика, управляющего крепостными крестьянами, поставили крестьянский «мир» (общину). В качестве образца было взято крестьянское «самоуправление» в государственной деревне, которое создал в 1837—1841 гг. своей реформой министр государственных имуществ П. Д. Киселев.
Уже в июне—июле 1861 г. в селениях бывших помещичьих крестьян возникли органы крестьянского «общественного управления».
Крестьяне, жившие на земле одного помещика, составляли сельское общество, поэтому нередко в селе могло быть несколько сельских обществ, иногда же несколько сел входили в одно общество.
Смежные сельские общества соединялись в более крупные единицы — волости, насчитывавшие от 300 до 2 тыс. душ мужского пола. Волость часто совпадала с церковным приходом.
Волости повсеместно были открыты по истечении назначенного «Положением» 9-месячного срока.
Первоначально для временнообязанных крестьян было образовано 8750 волостей. На каждую волость приходилось в среднем 1174 души, сбор на их содержание составлял от 25 коп. до 1 руб. с души. Впоследствии с присоединением удельных и государственных крестьян число и состав волостей значительно изменились. Для облегчения крестьян в расходах образованы были более крупные волости. Общее число их в 1880 г. составило 9882134.
Открытие волостей вызвало изъявление радости и признательности крестьян в виде благодарственных писем на имя Александра II. Кроме того, они проводили по этому случаю молебны, составляли приговоры о постоянном праздновании дня открытия волости и делали пожертвования на приобретение и постройку домов для волостных правлений. Каждое сельское общество имело сельский сход из числа крестьян-домохозяев. Этот сход избирал на 3 года сельского старосту, сборщика податей. Он мог выбирать или назначать писарей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей. На сходе выносились решения по хозяйственным, бытовым и организационным вопросам: о распределении земли, о раскладке и взимании повинностей, о семейных разделах и опеках, о выборах и т. д. Староста созывал сход и исполнял его приговоры. В его обязанности входило наблюдение за мирским хозяйством, отбыванием крестьянами податей и повинностей. На него возлагались и полицейские функции «сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния». Он имел право арестовывать подчиненных ему крестьян на 2 дня или штрафовать на 1 руб.
Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина, волостное правление и волостной крестьянский суд. Волостной сход, состоявший из выборных представителей (по одному от каждых 10 дворов), был уполномочен выносить приговоры по хозяйственным и общественным делам волости: о рекрутской повинности, об устройстве волостных училищ, волостных запасных магазинов и др. Он избирал также на 3 года волостного старшину и волостной суд. Старшина возглавлял волостное правление, в которое входили сельские старосты и сборщики податей. Правление являлось коллегиальным органом, периодически собиравшимся для разрешения хозяйственных вопросов. Старшина занимался полицейско-административными делами, которые составляли его главную компетенцию: он объявлял законы и распоряжения правительства, следил за внешним порядком, задерживал бродяг, дезертиров и преступников и т. д. Старшина имел право налагать на крестьян такие же взыскания, как и сельский староста. Волостной суд мог приговаривать виновных к принудительным работам (до 6 дней), к денежному штрафу (до 3 руб.), к аресту (до 7 дней) и к наказанию розгами (до 20 ударов). Таким образом, крестьянское управление135, подчиненное органам административной власти, входило в систему правительственного аппарата, являясь его низшей ячейкой, всецело зависевшей от вышестоящих звеньев.
Выбранные из среды крестьян сельские и волостные должностные лица довольно скоро ознакомились с новыми своими обязанностями и уже в первое время своего назначения оказали заметную помощь посредникам.
С введением в общий состав волостей крестьян удельных и государственных значение волостных и сельских управлений возросло. Они стали проявлять больше самостоятельности.
Наиболее существенные распоряжения по крестьянскому самоуправлению выразились в следующем:
1. В 1868 г. всем губернаторам было предложено безотлагательно удостовериться в степени надежности волостных писарей, удалить от службы не соответствующих назначению и на будущее время вести постоянное наблюдение за личным составом писарей.
2. Для ограничения произвола сельских обществ, замеченного в деле удаления из общества порочных и вредных членов, высочайшим повелением 22 апреля 1873 г. было разрешено губернским присутствиям не утверждать мирских приговоров по этим делам, если при рассмотрении их будут обнаружены неправильность или злоупотребление.
3. Были уточнены суммы мирских сборов и расходов и по всем выделяющимся цифрам расхода производилось расследование: действительно ли сами крестьяне установили такой расход и вполне ли добровольно и сознательно они при этом действовали.
Слабой стороной крестьянского самоуправления оказались волостные суды. На их действия Александр II обратил внимание еще в 1871 г. Особая комиссия, которой поручено было объехать несколько разнохарактерных губерний для ознакомления на месте с действительным положением волостных судов, окончила в 1874 г. свои проверки, а выработанный ею проект представлен был в Министерство юстиции. Между тем в том же 1874 г. при обсуждении вопроса об изменениях в устройстве местных по крестьянским делам учреждений, Главный комитет коснулся и вопроса о волостных судах, причем нашел преждевременным подчинять волостные суды в делах о разборе жалоб на них общим мировым судебным установлениям, а потому полагал: оставив по-прежнему это дело в уездных по крестьянским делам присутствиях, возложить на членов присутствий обязанность о всех случаях явного превышения волостными судами их власти доводить до сведения уездного присутствия, для отмены приговора суда и без просьбы о том лица, которого касается приговор.
Наконец, для удовлетворения специальных нужд всех сельских жителей были изданы следующие законоположения:
1) 18 июля 1862 г. — об охранении полей и лугов от потрав;
2) 1 апреля 1863 г. — для найма сельских рабочих и служителей;
3) 7 апреля 1864 г. — о взаимном сельском страховании;
4) 9 мая 1867 г. — для охранения владельческих лесов от порубок;
5) 14 июля 1867 г. — о начальных народных училищах136.