Такая система оказалась под ударом уже на выборах 1796 года, когда кандидат от Партии федералистов Джон Адамс победил на президентских выборах, а на втором месте оказался соперник Партии федералистов, кандидат от Демократической-Республиканской партии Томас Джефферсон. Он стал вице-президентом. Как результат, президент и вице-президент представляли враждующие политические партии, что сделало их совместное правление практически невозможным. В ответ на эту проблему Конгресс в 1803 году предложил 12-ю Поправку к Конституции, прописывающую отдельные избирательные бюллетени для постов президента и вице-президента. Эта система, кстати, сохраняется до сих пор.
Остановлюсь на этом чуть подробнее. Конституционная теория, обосновывающая непрямой выбор президента и вице-президента, состоит в том, что в то время как члены Конгресса США являются представителями народа и, следовательно, избираются народом, президент и вице-президент избираются не в качестве вождей нации, а в качестве руководителей федерации независимых государств (штатов). Таким образом, избранные кандидаты должны являться компромиссом между штатами, а не людьми. В своей знаменитой статье «Федералист № 39» Джеймс Мэдисон утверждал, что Конституция была разработана так, чтобы представлять собой смесь правительства и на всенародной, и на государственной (межштатовской) основе. Таким образом, по словам Джефферсона, Конгресс будет иметь две палаты: Сенат, представляющий отдельные государства (штаты), и Палату представителей, представляющую народ. А президент и вице-президент страны будут избираться путем сочетания этих двух моделей. Выяснилось, что эта система оказалась очень адекватной той модели демократии, которая сложилась сегодня в США.
Об этом – американской «демократии меньшинств» – речь пойдет ниже, но пока можно сказать, что ни один кандидат в президенты не может победить на выборах, не завоевав голоса определенной части небольших штатов. Правильная комбинация небольших штатов, в которых тот или иной кандидат может одержать победу и получить голоса выборщиков, зачастую способна перевесить поражение в большом и многонаселенном штате. Иначе говоря, для победы на президентских выборах кандидату и его партии необходимо создать определенное большинство в коллегии выборщиков, составленное в значительной части из представителей малых штатов, то есть победоносное большинство является всего лишь производным от правильного сочетания разного рода меньшинств. Объединившись под флагами того или иного кандидата, меньшинства становятся большинством – в этом и есть содержание современной американской демократической избирательной процедуры. Хотя, конечно, как любая реальность, она далека от любого идеала. Число выборщиков, предоставленных каждому штату, определяется по следующей формуле: количество представителей штата в Палате представителей (исходя из численности населения) плюс два (число сенаторов от каждого штата). Таким образом, число выборщиков от каждого штата равно числу его представителей в Конгрессе. Число представителей в Палате от каждого штата определяется по данным переписи населения, проводимой Бюро переписи населения США каждые 10 лет.
Кстати, столица страны город Вашингтон (округ Колумбия) получил троих выборщиков благодаря 23-й Поправке к Конституции, принятой лишь в 1961 году. До этого момента жители округа и самой столицы страны были исключены из участия в президентских выборах. Первые президентские выборы, в которых принимал участие округ Колумбия, прошли в 1964 году, на них победил Линдон Джонсон. Это, как известно, случилось сразу после убийства Джона Кеннеди. Система выборщиков до сих пор не распространяется на неинкорпорированные территории под управлением США, такие как Пуэрто-Рико или Гуам. Тем не менее их жители обязаны платить большинство федеральных налогов, что они считают не совсем справедливым. Столица страны занимала такое же положение до той самой конституционной поправки 1961 года, о которой я сказал выше.
Процесс назначения выборщиков варьируется в зависимости от каждого штата. Как правило, политические партии выдвигают выборщиков на партийных съездах на штатском уровне или избирают их путем голосования центрального комитета партии в каждом штате. Выборщики часто назначаются после того, как проявляют особенную преданность на службе той или иной политической партии. Это могут быть государственные должностные лица, партийные лидеры или лица, которые имеют личные или политические связи с кандидатом в президенты. Однако лица, имеющие федеральную должность, не имеют права становиться выборщиками. Кандидаты на позицию выборщика назначаются структурами политических партий в каждом штате в течение нескольких месяцев до дня выборов. В некоторых штатах выборщики номинируются в ходе праймериз совместно с другими кандидатами от конкретной партии. В других штатах, таких как Оклахома, Вирджиния и Северная Каролина, выборщики получают номинации на партийных съездах. А в Пенсильвании, например, выборщики назначаются комитетами предвыборных кампаний каждого кандидата. Делается это с целью минимизировать шанс появления «недобросовестных выборщиков». Система коллегии выборщиков на президентских выборах является одним из самых устоявшихся элементов участия искусственно созданного «меньшинства» в политическом процессе США. В большей или меньшей степени эта же конструкция используется в Америке и во многих других ситуациях для достижения необходимого политического результата.
Ниже я поговорю на эту тему более подробно. А здесь коротко отмечу, что, как правило, американские политики и политтехнологи не пытаются найти какое-то существующее большинство по тому или иному вопросу. Такое большинство может не существовать вообще или быть крайне неустойчивым. Они идут в основном другим, более надежным и естественным путем: находят и выявляют активное, заметное и яркое меньшинство, заинтересованное в определенном решении какого-то конкретного вопроса, делают на него ставку, стимулируют и поддерживают. Именно вокруг этого меньшинства начинает создаваться большинство за счет присоединения к нему других меньшинств. Полностью или частично.
Рычаги президентской власти
Президентская власть в США сильно лимитирована, однако у президента есть два главных рычага, с помощью которых он реализует свою политическую волю. Первый – это «кабинет президента» – то есть то, что в других странах называется кабинетом (советом) министров или правительством страны. Словосочетание «Совет министров США» здесь не звучит. Однако это не означает, что в США его нет – просто он называется по-другому и во главе его стоит сам президент. Президент, говоря словами В. И. Ленина, «отвечает за все». Если экономика страны испытывает какие-либо проблемы – американцы винят президента. Премьер-министра-то нет… Правда, правительство в США гораздо меньше по размеру, чем, скажем, в России, хотя по числу чиновников, бюрократов и «бюджетников» США находится в одной «высшей лиге» с Россией – американское государство (и федеральное, и штатское, и местное) является крупнейшим работодателем, если учитывать военнослужащих, почтовых работников, учителей публичных школ и т.д.
Интересно, что наличие кабинета министров или федерального правительства вообще не прописано в Конституции США. Формально говоря, отцы-основатели не видели в нем большой необходимости. Напомню, что США создавались как конфедерация государств, когда 13 отдельных государственных образований решили объединиться, чтобы завоевать независимость от Великобритании. То есть это было объединение 13 правительств. Внутренняя политика США – это противостояние местной и федеральной власти, постоянное «перераспределение» обязанностей между ними. Надо признать, что федеральная власть постепенно, с временными отступлениями и поражениями, но увеличивает свою силу. По сути, вся история Америки – это медленное, противоречивое, но неуклонное сползание в федерацию штатов.
Конечно, американской федеральной власти далеко до российской вертикали, далеко и до объема полномочий, которыми обладают многие центральные власти в странах развитой демократии. Наверное, федеральная власть США никогда не сможет стать доминирующей для жителя страны, однако объем отвоеванных ею полномочий сегодня заметно больше, чем, скажем, в начале XX века, не говоря уже про начало XIX. Так, президент Барак Обама, продавив свою реформу здравоохранения, внес существенный вклад в дело увеличения объема полномочий Вашингтона в сравнении с провинцией. Поэтому и реакция многих штатов на эту реформу была столь резко негативной, и, наверное, битва против этого слишком радикального для их менталитета, по мнению многих американцев, усиления федеральной власти еще далеко не закончена.