Если парламент хочет действительно влиять на государственные расходы, ему требуется получить доступ к информации о том, что делается правительством, и с каким успехом. «Файнэншл тайме» назвала Белую книгу 1988 года «нагромождением ничего не значащих фактов и цифр», хотя в ней было 520 страниц, а цена за один экземпляр составляла 31,8 фунта стерлингов. Белая книга задумывалась для того, чтобы наполнить содержанием приблизительные цифры, приведенные в Осеннем заявлении, однако эти цифры не совпадают с предложениями по бюджету, за которые на самом деле и голосует парламент.
Общая структура финансовой отчетности перед палатой общин не слишком изменилась за последние годы. Изменился лишь объем информации, получаемой депутатами. Законопроект об ассигнованиях продолжает расти в длину и теперь обычно включает 250–300 пунктов. Заявление о бюджете сопровождается «Финансовым заявлением и докладом о бюджете», которые раньше называли «Красной книгой» по цвету обложки. Теперь это выглаженный текст, превозносящий успехи правительства. К нему прилагается «Доклад об экономической и налоговой стратегии» (около 300 страниц), обозначающий особенности национальной экономики в глобальном контексте, сообщающий о самых разных экономических и финансовых мерах и стремящийся включить предложения, касающиеся финансов и налогообложения, в более широкий контекст правительственной политики. Депутаты также получают пачку пресс-релизов и огромное количество уведомлений из Налогового управления и Агентства таможенных платежей, акцизов и налога на добавленную стоимость, в которых разъясняются детали налогового законодательства. В это же время могут быть опубликованы проекты по налоговым вопросам, предназначенные для обсуждения.
Согласно Закону о государственном бюджете 1998 года, эту подборку дополнил еще один доклад, представляемый Государственным бюро по аудиту, которое, будучи независимым органом, должно изучить и утвердить договоренности и допущения, на которых основываются налоговые прогнозы казначейства. Все эти документы доступны не только для депутатов, но и для общественности; представители финансового, промышленного и коммерческого секторов изучают их со всем тщанием.
Кроме того, в 1997 году правительство лейбористов внедрило еще один доклад — «Предбюджетный отчет», который обычно публикуют в ноябре. Его цель — дать правительственную оценку экономики и обрисовать цели, которые преследует правительство при подготовке нового бюджета. Экономические оценки помещены в контекст государственно-политических установок правительства: в 2002 году это были повышение производительности труда, создание новых рабочих мест и обеспечение высокого качества государственных услуг. Отчет внимательно изучают аналитики, и он дает ценные указания на содержание нового бюджета.
Планы государственных расходов
С 1998 года правительственные расходы пересматриваются ежегодно. Этим занимается министерство финансов, и правительственные департаменты обращаются к нему с просьбой о дополнительных средствах (или о сохранении в прежнем объеме существующего бюджета), которые рассматриваются сотрудниками министерства. Этот процесс сопровождается долгими и порой ожесточенными спорами, ведущимися публично и частным образом, между руководителями департаментов и казначейством. Члены парламента не играют в нем никакой роли, черпая информацию из прессы. Обзор расходов на три года вперед публикуется в июле.
В таких обзорах кратко излагаются ключевые позиции правительственного департамента и приводится сжатый отчет об успехах в продвижении к этим целям или отсутствии таковых. В докладе также содержится общая сумма планируемых расходов департамента на ближайшие три года, определяемая как лимит выделенных средств. Речь идет о той сумме расходов, которую департамент может держать под контролем. В планах расходов также сводятся воедино более широкие и комплексные установки и показывается, каким образом ресурсы одного или нескольких департаментов послужат достижению этих целей. В статистическом приложении приведены цифры по всем правительственным департаментам и данные о новом распределении средств и чистых инвестициях. В докладе также показана общая сумма планируемых расходов на каждый из ближайших трех лет, состоящая из плановых расходов и возможных непредвиденных трат, например на социальные выплаты. Доклад освещает все аспекты правительственных расходов и служит основой для проведения дебатов в палате общин.
Глава четырнадцатая
Парламентские сторожевые псы: специальные комитеты
Когда в 1979 году лидер палаты Норман Сент-Джон Стивас ввел новую департаментскую структуру специальных комитетов для надзора за работой отдельных правительственных департаментов, он заявил, что это «может стать самой важной парламентской реформой столетия». На самом деле в использовании специальных комитетов для контроля за исполнительной властью нет ничего нового, несмотря на то, что в докладе Комитета по процедуре в 1959 году от них отказывались как от «радикального конституционного нововведения». Ничего подобного — просто тот самый специальный комитет по процедурным вопросам горел желанием помешать расширению полномочий «заднескамеечников».
У специальных комитетов — давние традиции. Похоже, они существовали в каком-то виде еще в Средние века, однако вышли на передний план в эпоху Тюдоров. Такие комитеты учреждались для рассмотрения «вопросов». В 1571 году учредили комитет «по субсидиям», еще один, из 36 членов, «по делам религии» и третий — «по жалобам и петициям». В ту же сессию возник «весьма редкий прецедент» — комитет, принимающий решения по порядку рассмотрения дел в палате общин. Большой комитет, состоящий из Тайного совета и еще тридцати депутатов, был учрежден в 1592 году для исследования результатов выборов и привилегий; в 1621 году к ним добавились комитеты, наблюдающие за деятельностью судебных органов и торговлей. Эти комитеты обычно собирались после полудня, чтобы их заседания не накладывались на заседания палаты. Собирались они не в зале палаты общин, а в других помещениях, беспорядочно разбросанных по старому Вестминстерскому дворцу (сгоревшему в 1834 году), — в зале Звездной палаты, в комнате казначея, а с 1606 года — в «Зале комитета»; иногда они заседали даже в школах подготовки судебных приставов или барристеров.
В конце XVII века у специальных комитетов была дурная слава из-за присутствия в них тайных советников, которых считали королевскими шпионами. Заседания палаты на правах комитета заменили собой собрания специальных комитетов: теперь уже все депутаты могли принять в них участие, не отдавая дел на откуп «грандам», действующим по указке короля.
К XVIII веку специальные комитеты снова вошли в моду. Иногда их называли комитетами «с верхнего этажа»; они состояли из ограниченного количества назначенных членов, в задачу которых входило проведение подробного расследования по конкретным вопросам. Они представляли доклады, которые, точь-в-точь как современные доклады комитетов, часто попросту клались на полку. Поначалу попасть в комитет было делом случая. Его членов назначали даже в их отсутствие: депутаты выкрикивали имена, однако спикер записывал только те, что произносились неподалеку от его кресла. К 176З году членов комитетов стали выбирать голосованием. Каждый депутат должен был положить список предлагаемых имен в одну из двух больших стеклянных емкостей, стоящих на столе напротив спикера, составив его в алфавитном порядке представляемых депутатами графств: сначала английских, затем валлийских, потом пяти портовых городов и, наконец, шотландских. Весь процесс занимал примерно три часа, и депутаты, набравшие наибольшее количество голосов, попадали в комитет.
Министры из правительства не заседали в специальных комитетах из-за частоты и продолжительности их собраний, которые обычно начинались утром и длились несколько часов. В самом деле, им было бы трудно участвовать в этой работе: предложение учредить комитет для исследования какого-либо аспекта деятельности администрации стало настолько популярным оружием для противников правительства, что комитеты стали называть «обвинительными». Иногда им не удавалось добиться успеха, как случилось с комитетом, учрежденным в 1773 году, чтобы расследовать злоупотребления сотрудников Ост-Индской компании. К середине XVIII века право комитетов запрашивать «людей, документы и протоколы» никем не оспаривалось. Документы, представленные в специальный комитет, не мог прочитать ни один посторонний человек без разрешения председателя, однако доклады комитетов часто печатались по распоряжению палаты, если только в них не говорилось о доходах или привилегиях депутатов.