Сбалансированность бюджета
Хотя на протяжении последней половины века в Америке было немало экономических проблем, к самой значимой следует отнести утрату сбалансированности бюджетов, существовавшей во времена президента Эйзенхауэра. Без нее теряет смысл большинство других экономических императивов. Даже Рейгану было не под силу сдержать рост дефицита бюджета. Бюджеты Клинтона выглядели лучше, но это объяснялось ростом поступлений от подоходного налога в результате бума доткомов.
В стремлении сократить бюджетный дефицит в 1990-е гг. Конгресс запустил процесс компенсации прироста дискреционных расходов или сокращения налоговых поступлений соответствующим сокращением расходов или повышением налогов, так называемое правило pay-go. Новая инициатива была нейтральной по отношению к дефициту. После экономических успехов в 1990–1997 гг., когда бум доткомов привел к появлению профицита впервые с 1969 г., бюджетная дисциплина ослабла. В отсутствие дефицита бюджета (1998–2001) правило pay-go стало ненужным и было забыто. Попытки возродить его в последующие годы закончились неудачей, поскольку законодатели предпочли не ограничивать себя.
Несмотря на то, что доля дискреционных расходов сократилась с 66 % от федерального бюджета в 1965 г. до 35 % в 2013 г., жесткое правило pay-go не было бы лишним сегодня. Конечно, дискреционные расходы как процент от бюджета и без того находятся на самом низком за полвека уровне. Потенциал урезания сейчас намного ниже, чем, скажем, в 1990 г. Однако повышение налоговых ставок в целом могло бы помочь сокращению дефицита, учитывая, что в условиях роста социальных выплат повышение какого-либо одного налога редко дает эффект.
Так или иначе, эта дорога ведет к экономической стагнации. Для ограничения намного более существенных расходов, связанных с социальными выплатами, нам необходимо нейтрализовать свою политическую склонность к чрезмерности.
Такая серьезная рационализация бюджетного процесса может потребовать включения во все законы, касающиеся расходов, за исключением расходов, предписанных конституцией, положения об ограничении срока действия, скажем, пятью или десятью годами. В результате многим существующим статьям расходов придется проходить процедуру продления (и неоднократно). Однако следует надеяться, что значительная их часть будет отменяться, особенно программы, принятые под влиянием временных событий и действующие лишь в силу бюрократической инерции. (Нет ничего более долгоживущего, чем временные правительственные программы.)
Я понимаю, что такая политическая переориентация — очень крутой поворот, это было очевидно еще в те времена, когда я впервые поднял данный вопрос перед Конгрессом в начале 1990-х гг.[23] Как председателя ФРС меня тогда спросили, распространяю ли я такой анализ на ФРС. Я ответил утвердительно. Однако отверг идею о том, что в случае потери поддержки Конгресса законность действий ФРС окажется под сомнением. ФРС не занимается расходованием выделенных средств, а потому не нуждается в продлении финансирования. Вместе с тем деятельность ФРС должна периодически подвергаться анализу, как и бюджет.
Серьезное препятствие
Процедура продления — намного более серьезное препятствие, чем нынешние законодательные процедуры. Взять хотя бы утвержденные Бушем сокращения налогов в 2001 и 2003 г., которые уже преодолели десятилетнюю границу. Политически намного легче позволить им прекратить действие в результате истечения срока, чем прекращать путем принятия нового закона. Для преодоления предельного срока этих сокращений, установленного законом 2012 г. о «финансовом обрыве», требовалось согласие обеих палат Конгресса и подпись президента[24]. Нам необходимо средство противодействия нашей очевидной неспособности прекращать действие «прав на льготы» после их введения. Им могло бы стать положение об ограничении срока действия.
Налогово-бюджетная политика США, целью которой на протяжении большей части XX в. было осмотрительное сбалансирование бюджета, постепенно переключилась на сбалансирование бюджета в течение экономического цикла и, наконец, на нынешнее поддержание стабильного отношения выпущенного федерального долга к ВВП. Однако при каждом переходе мы неизменно смещались в направлении повышения дефицита и долга. Нам нужно вернуться к правилу pay-go и к режиму установления сроков действия, если мы хотим противостоять инстинктивной склонности к оптимизму и переоценке прогнозных результатов при бюджетировании. Помимо этого, необходимо устанавливать такой уровень налогообложения, который позволяет финансировать существующие обязательства. Дефицитное расходование, превышающее, скажем, 1 % ВВП, должно требовать квалифицированного большинства голосов. Такое большинство довольно легко получить в кризисные времена, но не так просто в нормальной ситуации.
Наконец, надо понимать, что единственный путь получения постоянно низких налогов — это сокращение расходов. Мы обманываем себя, если думаем иначе.
Мы можем улучшить ситуацию
По мере того, как социальные выплаты увеличиваются, углубляется наша политическая разобщенность, которая уже достигла беспрецедентной глубины со времен краха 1929 г. К счастью, современные общества окончательно отказались от различных неработоспособных экономических моделей социализма, так популярных 100 лет назад. Но мы должны признать, что и государства всеобщего благосостояния, если их не держать в определенных границах, не менее проблематичны. Даже долгое время восхваляемая шведская модель, похоже, нуждается в значительном пересмотреб.
Демократические общества вроде нашего требуют широкой и глубокой приверженности ряду принципов, которые не обсуждаются. Как я говорил в главе 10, у американцев это Билль о правах. Но чтобы 300 млн человек могли жить в мире и согласии, большинство других законодательных инициатив должны непременно быть предметом обсуждения. Если бы каждое обсуждение опиралось на принцип бескомпромиссности, мы никогда бы не получили работающего свода законов, которые, по существу, должны приниматься всем обществом. Расхождение однажды уже было в нашей стране и привело к драматическим событиям — кровопролитной войне. Противоречие между принципом «все люди рождаются равными» и существованием рабства назревало на протяжении первых трех четвертей века существования нашего государства и привело, в конце концов, к гражданской войне. С тех пор наша страна прошла через две мировые войны, Великую депрессию, конституционный кризис, приведший к отставке президента, и, наконец, определение результатов президентских выборов решением Верховного суда.
Я впервые обратил внимание на разобщенность в нашей политике благодаря объяснениям убежденного консерватора, сенатора от штата Юта в течение трех сроков, Роберта Беннетта. Он опасался, что, несмотря на сильную поддержку, судя по высокому рейтингу, его переизбрание в 2010 г. вовсе не гарантировано. На выборах в 2004 г. Беннетт получил 69 % голосов. Проблемой оказалось, по его словам, наличие неожиданных соперников на его место в Сенате из числа «своих» же правых. Это было мое первое знакомство с политическим движением, которое позже стало известным как «Чаепитие». Оно возникло в 2009 г. и превратилось в значительную силу на выборах 2010 г.
Ставки
Обеим бескомпромиссным сторонам нынешних дебатов по поводу налогово-бюджетных и других вопросов следует признать, что если мы не устраним глубокий налогово-бюджетный дисбаланс, то нам грозит финансовый кризис. А этот дисбаланс гораздо серьезнее, чем показывают официальные данные (см. пояснение 15.2). Расхождения даже по текущим вопросам вовсе не новы для нашей страны. Но, как я говорил в главе 10, похоже, мы утратили способность «протягивать руку через проход» и находить общие решения[25]. Возникает угроза статусу американской экономики как исключительной глобальной силы, который она удерживала более столетия.
Пояснение 15.2. Условные обязательства
В течение почти всей американской истории частный банк или фирма, испытывающие трудности, должны были либо найти выход самостоятельно, либо заявить о несостоятельности. Спасения со стороны государства никто не ожидал. С этим настроем мы пришли и в XXI в. Даже Fannie Mae и Freddie Mac не признавались «официально» слишком крупными, чтобы допустить их банкротство вплоть до 2006 г. Подход к оказанию финансовой помощи правительством начал меняться в 2007 г. и был полностью пересмотрен в 2008 г. Сейчас большинство рынков ожидают, что крупные финансовые институты и некоторые знаковые нефинансовые компании в случае краха будут спасены государством. В одно мгновение обязательства многих, если не большинства, финансовых (и некоторых нефинансовых) организаций стали де-факто условными обязательствами правительства США (включая ФРС).