Во-вторых, не следует рассматривать гэнро как монолитную группу. Были причины для возможного и действительного разлада и даже соперничества; например, конфликт между силами Сацумы и Тесю или персональные трения среди гэнро из-за разницы в личных политических воззрениях и пристрастиях, особенно между Ито и Ямагатой. Но не следует и преувеличивать эти расхождения. Как заметил Эдвин О. Рейсчауер:
«Не скрывалось расхождение во взглядах между Ямагатой, решившим охранять то, что он считал собственными военными силами и бюрократическим аппаратом императора, от контроля бизнесменами с их узкими интересами и Ито, живым политиком, готовым идти на любые компромиссы для того, чтобы получить поддержку созданного им парламента. Но ни Ито, с его сильной поддержкой среди бюрократии, ни Ямагата, с его еще более сильной поддержкой среди военных, так же как и среди бюрократии, не пытались использовать свои силы против другого. Интересы, объединявшие их, были сильнее, чем интересы, их разделявшие. Оба были преданы одной и той же мечте — создать сильную и богатую Японию, и взгляды Ито на сильную армию и твердое руководство старейших лишь незначительно отличались от взглядов Ямагаты. Они оба предпринимали все усилия для того, чтобы продолжить то сотрудничество, которое началось во время их революционной молодости в Тесю, соглашаясь на все возможные уступки друг другу».
В конце концов, еще важнее, чем вопрос внутреннего единства группы, рассмотреть положение власти гэнро по отношению к другим элементам государственной власти. Здесь положение гэнро было далеко не постоянным. Точнее говоря, оно смещалось и в период Русско-японской войны находилось на спаде. Это станет яснее, когда мы приступим к обсуждению следующей категории советников императора, государственных министров кабинета Кацуры.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МИНИСТРЫ
Слова «кабинет» (найкаку), как и «гэнро», в конституции Мэйдзи вы не найдете. Кабинетная система была создана в 1885 году, за четыре года до провозглашения конституции. Эта мера была принята частично из-за того, что лидеры Мэйдзи не хотели, чтобы парламент вмешивался в реорганизацию исполнительного органа. После 1889 года кабинетная система продолжила существование, будучи описанной в статье 76 конституции как коллективный орган, состоящий из премьер-министра и девяти отраслевых министров. В этой части мы расскажем, во-первых, о предусмотренной законом функции кабинета в международной политике Японии, а во-вторых — о составляющих и свойствах кабинета Кацуры.
С одной стороны, конституция Мэйдзи постановила, что император неподвластен законам (статья 3: «Император священен и неприкосновенен»). С другой, статья 55, единственная, где прямо упоминаются государственные министры, утверждает: «Государственные министры дают императору советы, за которые несут полную ответственность. Все законы, императорские указы и любые императорские предписания, относящиеся к делам государственной важности, требуют подписи государственного министра». Это означает, что воля императора во внешней политике может выполняться только с одобрения государственного министра.
На самом же деле власть кабинета в советах трону была не столь широкой и не столь полной, как можно предположить, основываясь на статье 55. Можно выделить три основных фактора, ослаблявших силу кабинета.
Во-первых, как мы уже отмечали, кабинет был всего лишь одним из нескольких совещательных органов императора. Он разделял совещательную власть с гэнро, тайным советом и военными. Во-вторых, как мы увидим позже, доктрина о независимости высшего военного командования выводила вопросы военного характера из-под власти кабинета. Более того, внутри кабинета эта доктрина о независимости высшего военного командования привела к созданию «двойного кабинета». Статья 7 императорского Указа о создании кабинета (найкаку кансей) от 24 декабря 1889 года гласит:
«За исключением тех предметов, которые будут доверены кабинету [на обсуждение] императорским указом, вопросы касательно военных тайн (гунки) или военного командования (гунрей), о которых было должено напрямую императору, должны быть доложены премьер-министру военным и военно-морским министрами».
Эти строки не распространяли напрямую на военного и военно-морского министров «право прямого доступа к императору» (дзяку дзосо), которое изначально имели только главы обоих штабов. Но оно использовалось военными в качестве обоснования сложившейся практики, по которой право прямого доступа имели министры и главы штабов обоих видов войск. Это привело к ситуации, когда военные вопросы, о которых премьер-министру докладывали министры видов войск, оставались вообще неизвестными остальным членам кабинета. Хуже того, поскольку о многих военных вопросах министры видов войск докладывали сперва лично императору, то, пока они доходили до премьер-министра, они часто превращались в свершившийся факт, изменить который премьер-министру было уже не под силу, даже в случае, если это сильно вредило положению кабинета в таких областях, как, например, планирование национальной обороны. Проблема становилась все серьезнее, поскольку точная характеристика военных вопросов, подпадающих под указ, сформулирована не была, как и в случае с «высшим военным командованием». На практике все решало соотношение политических сил в той или иной ситуации. В общем, в кабинете министры обоих видов войск играли двойную роль: они были отраслевыми министрами, как и остальные гражданские министры, но они же были членами высшего военного командования.
Эта ситуация еще более усугубилась, когда в 1900 году, при втором кабинете Ямагаты, было установлено правило, что только генералы или генерал-лейтенанты действительной службы могут быть назначены на пост военного министра и только адмиралы или вице-адмиралы — на пост военно-морского министра. Это требование не только устраняло возможность занятия должности министра вида войск гражданским лицом, но и ставило премьер-министра и его кабинет в зависимость от армии и военно-морского флота. Если армия и флот не предоставят офицера соответствующего звания, премьер-министр не может сформировать кабинет; и даже если кабинет сформирован, его можно развалить, отправив в отставку одного из министров видов войск.
В-третьих, несмотря на мнения и пожелания либеральных толкователей конституции Мэйдзи, принцип коллективной ответственности кабинета так и не был воплощен. Вместо этого министры кабинета несли личную ответственность перед императором, и у премьер-министра не было четкой власти, чтобы контролировать их. При этом общепризнанным был тот факт, что решения кабинета требовали единодушия; следовательно, один или несколько министров могли вызвать крах кабинета, отказавшись признавать общее решение.
КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И ПАРЛАМЕНТ
Как мы говорили ранее, по конституции Мэйдзи парламент не имел полномочий непосредственно участвовать в заключении договоров и объявлении войны. Так как же мог парламент осуществлять контроль над государственными министрами, чьей обязанностью было давать императору советы по ведению внешней политики?
Согласно статье 10 конституции, они, несомненно, были подотчетны в первую очередь императору, который имел единоличное право как назначать их, так и отправлять в отставку[3].
Мнения юристов о характере ответственности кабинета министров перед парламентом различались. Однако, какой бы эта ответственность ни была, она в любом случае была косвенной и политической, но не юридической. Ито Хиробуми отмечал:
«Право назначения и отставки государственных министров, входящее, по конституции, в сферу исключительных полномочий императора, есть лишь закономерное следствие того, что парламенту отказано в полномочии принимать постановления касательно ответственности министров. Но парламент может ставить перед министрами вопросы и требовать от них открытых ответов перед общественностью и может также обращаться к монарху, высказывая свое мнение. Более того, хотя император сохраняет за собой, по конституции, право назначения министров по своему усмотрению, при назначении следует также принимать во внимание и общественное мнение. Это можно рассматривать как косвенный метод контролирования ответственности министров… Министры напрямую ответственны перед императором и косвенно перед народом».
Таким образом, для того чтобы контролировать государственных министров, парламент мог прибегнуть лишь к косвенным мерам, таким, как парламентские запросы, проведение резолюций, петиции к трону и протесты правительству. Фактически даже это косвенное влияние сводилось на нет благодаря тому, что кабинет министров был лишь одним из императорских совещательных органов, тогда как другие совещательные органы находились вообще за пределами сферы влияния парламента. Таким образом, по конституции парламенту была дана весьма небольшая власть над государственными министрами.