бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.
В основе настоящего исследования лежит предположение, гласящее, что в любом политическом образовании – особенно в России, где бюрократическая традиция столь глубоко укоренена, – правительственные институты являются хранилищем традиций и глубоко укорененных догм политической культуры[27]. Хотя идеал министерской власти был выражен задолго до учреждения в 1802 году органов исполнительной власти, названных министерствами, с самого начала они исполняли двойную роль, являясь двигателем не только традиционной политической культуры, но и перемен в ней. Министерства (и особенно МВД) никогда не манкировали этой двойной ролью; возникшее же в результате напряжение самым пагубным образом сказалось на политической стабильности империи.
Глава 2
Структура Министерства внутренних дел, 1802–1881 гг
Несмотря на ценный научный вклад дореволюционных и современных историков, детали организации, функционирования и кадровой политики министерств по-прежнему изучены довольно мало[28]. Более того, не было сделано никаких систематических шагов в изучении министерской эволюции с 1802 года или влияния их развития на современные события. Как и когда министерства стяжали политическую гегемонию, до сих пор остается непроясненным (как и сильные и слабые стороны министерского правления).
Учрежденные 8 сентября 1802 года министерства были чем-то новым скорее по названию, нежели по структуре[29]. Пусть с виду закон 1802 года и воссоздавал монократическую власть в центральных исполнительных органах правительства, на деле он просто ставил министров во главе восьми пришедших в упадок коллегий, оставшихся неупраздненными в конце прошлого, XVIII столетия.
Министерства оказались своего рода хранилищем бюрократической традиции, воплощением форм и процедур, унаследованных непосредственно от московских приказов через петровские коллегии. Можно было бы указать на многие схожие черты приказов и министерств, но, пожалуй, в целях изучения институциональной преемственности полезнее будет рассмотреть промежуточную стадию – коллегии Петра Великого[30].
Петровские коллегии зачастую изображаются как четко очерченный период истории исполнительных институций России; Петр стремился создать более эффективные и менее самочинные органы центрального правительства, отталкиваясь от управленческих моделей, принятых на Западе[31]. Ученые в целом принимают доводы Петра о преимуществах коллегиального принципа над монократическим, выраженные, к примеру, в Духовном регламенте 1721 года[32]. Прямыми причинами создания коллегий здесь названы бюджетные и военные потребности самодержавной власти. Петр понимал, что этих целей невозможно добиться ни с помощью децентрализованного им ранее правительства, ни с помощью Сената, плохо справлявшегося с функциями административного органа[33].
Итак, коллегии понимаются как разрыв с прошлым, как новое начало или же качественный скачок в эпоху интенсивной бюрократизации, продолжавшейся и в XVIII, и в XIX столетиях. Коллегии представляются олицетворением «регламентированного» полицейского государства, выстроенного Петром; как по форме, так и по образу действий они вполне походили на институции европейских абсолютных монархий.
Вместе с тем коллегиальный принцип, на котором зиждутся и петровские коллегии, противоречит концепции бюрократизации Макса Вебера. В теории коллегиальность – принятие решений большинством голосов – является оппозицией монократии – самой что ни на есть sine qua поп[34] бюрократии, по Веберу. «Коллегиальность есть средство ограничения монократической власти, а не повышения эффективности», – говорит он [Weber 1947: 329–341,402]. Вебер замечает, что монархи вообще нередко прибегали к коллегиальности в высших государственных советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35].
Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].
Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие люди, по его словам, уже привлечены в иные коллегии, а знатные особы, связанные с его ведомством, лишь всячески вредят работе в силу неспособности совладать с решением задач, ради