Но еще несравненно труднее положение Рабоче-Крестьянской Инспекции, когда от вопросов формального контроля она переходит к вопросам общей оценки работы ведомств с точки зрения государственной и хозяйственной целесообразности. В работе каждого ведомства можно установить следующие типические грехи: 1) действия, которые совершены с чрезвычайным запозданием вследствие внутренних, ведомственных и междуведомственных трений и затруднений («волокита»); 2) действия, срочность которых была достигнута только благодаря нажиму на декреты или на права других ведомств («нарушение законности»); 3) действия, произведенные без волокиты и без самоуправства, но нецелесообразные сами по себе. Далее идут комбинации этих трех основных случаев. Если извлечь из неисчислимого количества действий любого крупного ведомства все те случаи, когда во имя буквы закона упускалось дорогое время, то можно любое ведомство представить как бюрократический вертеп волокиты. При помощи такой же механической операции можно любой комиссариат изобразить как организованное самоуправство. При этом можно, разумеется, спросить, где же была в каждом из этих случаев Рабоче-Крестьянская Инспекция? Правильный ответ будет приблизительно таков: приставленные к ведомству контролеры убеждались, что волокита вытекала из внешних затруднений (недостаток материальных благ и несогласованность организации), а обход декретов в большинстве случаев вызывался необходимостью достигнуть практического результата и совершался без ущерба для каких-либо более высоких интересов.
Подобрать дюжину примеров всяких упущений и неправильностей гораздо легче, чем оценить работу учреждений и ведомств с точки зрения ее общей производительности и целесообразности. Для такой оценки требуется широкий государственный и хозяйственный кругозор – более широкий, чем у тех, кто эту работу производит. Нужно, чтобы контролирующий вполне уяснил себе общее направление работы данного ведомства, характер затруднений, с которыми ему приходится бороться, и в этой общей связи умел оценить достигнутые результаты. Это задача исключительно трудная, именно вследствие далеко еще не достигнутой согласованности и пропорциональности в работе разных ведомств; самые энергичные и разумно направленные усилия в области металлообрабатывающей промышленности могут быть сведены на нет вследствие недостаточной или плохо согласованной работы органов продовольствия или транспорта, и наоборот: хорошо поставленный ремонт паровозов может быть сорван низкой производительностью заводов металлообрабатывающей промышленности или отсутствием одежды для рабочих. Было бы наивностью полагать, что Рабоче-Крестьянская Инспекция способна занять позицию, возвышающуюся над всеми ведомствами, и оттуда обозревать их недостатки, недочеты, оценивать их в общей связи и перспективе и делать отсюда все практические выводы. В сущности это значит предполагать, что в голове сверх-ведомственной Рабоче-Крестьянской Инспекции имеется тот самый единый хозяйственный план, которого зауряд-ведомства не создали до сих пор. Об этом, конечно, не может быть и речи. Для объединения и направления работы хозяйственных ведомств нужен не самостоятельный орган, стоящий вне их, а сочетание усилий самих хозяйственных ведомств.
IV. «Места», области и центр
Выработка единого хозяйственного плана, действительно отвечающего потребностям страны и, главное, ее производственным возможностям, представляет собою не статистическую, а творчески-хозяйственную задачу исключительной трудности, которая никоим образом не может быть отделена от задачи создания централизованного, внутренне согласованного общегосударственного аппарата, способного на деле обеспечить и осуществить единство хозяйственного процесса.
К разрешению этой задачи приходится идти не одним, а многими путями сразу, при чем иные из этих путей очень извилисты и на первый взгляд как бы ведут совсем по другим направлениям.
Прежде всего оказалось необходимым внести в режим главкократии поправку путем восстановления – в новой форме и в ограниченных пределах – «власти на местах» (VII Съезд Советов). Местные органы комиссариатов и главков могли создаться только путем расчленения местной советской организации и установления для каждого отдела иерархического подчинения по вертикальной линии. Эта необходимая стадия развития организационно-хозяйственного аппарата, нарушившая связь местных органов между собою, стала, как мы уже знаем, источником чудовищного бюрократизма и обескураживающей волокиты.
Установление тесной связи местных отделов между собой и их трудового взаимодействия является необходимым условием не только удовлетворения местных потребностей и нужд, но и развития централизованного хозяйства. В этом направлении известный перелом уже, по-видимому, совершился даже и в очень главкократических головах. Нужно только, чтобы практическая работа по изучению накопленного опыта и урегулированию взаимоотношений мест и центра совершалась с полной тщательностью и систематичностью.
Наряду с этим опыт обнаружил необходимость восстановления – опять-таки на новых основах, в новых географических очертаниях и, главное, с иными полномочиями – областных хозяйственных органов.
Степень единства и внутренней детальной регламентированности общегосударственного хозяйственного плана не может не находиться в теснейшем соответствии с размерами страны, с условиями транспорта, связи и пр. Единый хозяйственный план в советской республике Швейцарии будет выглядеть с самого начала иначе, чем в Советской России. Попытка установить в нынешней России общегосударственный хозяйственный план в тех детально регламентированных формах, какие были бы осуществимы в Швейцарии или даже в советской Германии, привела бы только к безнадежной путанице и хаосу. Необходимо районировать хозяйство Советской России. Местные органы главков и комиссариатов должны сочетать и согласовать свою работу не только в пределах губернии, но и в пределах более обширных хозяйственных районов, связанных сравнительной однородностью естественных и производственных условий. Если в первую эпоху областные учреждения представляли собой федерацию советских губерний, то теперь они должны являться областными щупальцами самого центра в целях более точного учета местных сил и средств и более инициативного и правильного их использования. Значение такого рода областных органов будет возрастать, по мере того как страна будет передавать в их состав лучших, наиболее опытных своих работников.
Оба только что указанные пути, которые – повторяем это еще раз – ни в каком случае не означают возврата к первобытному советскому местничеству и областничеству, встречают сейчас, по-видимому, общее признание по крайней мере в принципе. Но сейчас этих путей и методов недостаточно. Необходимы серьезные организационные мероприятия в центре.
Хозяйственные ведомства, как и все остальные, объединены в Совете Народных Комиссаров. Его функции имеют по существу дела законодательный характер. Именно поэтому возникла потребность в Совете Обороны, как органе, непосредственно согласующем текущую деятельность Комиссариатов, теснейшим образом связанных с ведением военных операций, т.-е. с главной задачей Советской Республики за весь истекший период ее существования. Под давлением обстоятельств Совобороны стал непосредственно правительственным органом, Совнарком – законодательным, ВЦИК – контрольным.
Совершенно очевидно, что у нас в настоящее время нет такого учреждения, которое действительно согласовало бы основную работу хозяйственных ведомств, все более и более вводя ее в рамки единого хозяйственного плана. С того времени как мы перешли к трудовым армиям и к практическому проведению трудовой повинности, Совет Обороны был переименован в Совет Труда и Обороны. Этим была намечена некоторая новая тенденция; но только намечена. Война с Польшей и Врангелем[126] заставила в последний период во главу угла хозяйственных ведомств снова поставить задачу обороны.
Разумеется, если бы мы оказались вынуждены и в ближайшие месяцы вести войну большого масштаба, нам вряд ли удалось бы достигнуть серьезных изменений в организации управления хозяйством. Но если мы, после уничтожения Врангеля, получим возможность сосредоточить главные силы на хозяйстве, – а это вполне вероятно, – Совет Труда и Обороны должен будет стать преимущественно Советом Труда, т.-е. фактически взять на себя ту роль, которая по первоначальному замыслу намечалась для Высшего Совета Народного Хозяйства.
Осуществление этой задачи чрезвычайно сложно. Оно предполагает прежде всего точный учет и использование богатого опыта сотрудничества, взаимодействия, трений и согласований работы отдельных ведомств и главков. Страшно разросшиеся ведомства живут в значительной мере самодовлеющей жизнью. В Совнарком вопросы поступают тогда, когда требуют законодательного оформления. В Совет Обороны поступают на согласование отдельные случаи военно-хозяйственных конфликтов. Но основная строительная работа каждого ведомства, сложные внутренние организационные и хозяйственные мероприятия и реформы разрешаются и протекают чисто ведомственным путем.