К началу октября 1809 г. «Введение к уложению государственных законов», или «план всеобщего государственного образования», как иначе называл его Сперанский, был готов. Более двух месяцев прошло почти в ежедневном вместе с государем рассмотрении его, оставившем след в урезках и переделках его в русских и французской редакциях.
Сперанский стоял за осуществление всего плана сразу[116]. Но государь предпочел «твердость сему блеску» и признал лучшим «терпеть на время укоризну некоторого смешения, нежели все вдруг переменить, основавшись на одной теории».
Сперанский выработал записку, в которой, заявив, что им приступлено к окончательному изложению всех частей плана, определяет порядок приведения в действие «всех предназначенных установлений». Он предложил прежде всего открыть 1 января 1810 г. Государственный Совет, что и было исполнено, произвести преобразования в прежних министерствах и учредить некоторые новые. К маю месяцу того же года, как он надеялся, «государственное уложение… не только будет составлено», но во всех частях и рассмотрено Государственным Советом, и потому можно будет «положить первые начала его введения». Для этого он предлагал манифестом, подобным тому, который был издан императрицей Екатериной в 1766 году с целью созвания комиссии для сочинения нового уложения, «назначить выбор депутатов из всех состояний, взяв предлогом издание гражданского уложения» (которое к этому времени также предполагалось рассмотреть в Государственном Совете). Собрание депутатов Сперанский желал созвать к 15 августа, назвать его государственной думой[117] «и назначить срок ее продолжения». Для рассмотрения депутатских наказов назначить канцлера, т. е. председателя государственной думы[118], которому депутаты предъявят свои полномочия. Открыв думу 1 сентября, предполагалось начать ее действие рассмотрением гражданских законов, а затем, если не встретится «каких-либо непреоборимых препятствий», предложить государственное уложение, принятие которого он предлагал утвердить «общей присягой»[119]. С этого времени государственная дума займет предназначенное ей место в порядке государственных установлений, затем образуется «и судная часть, и Сенат станет также в порядке государственных сословий». Сперанский, которого Коленкур называет «министром нововведений», надеялся, что в 1811 г. преобразования будут закончены.
Из отчета за 1810 г., представленного Сперанским государю 11 февр. 1811 г., видно, что в это время он уже терял надежду на осуществление коренных преобразований государственного строя: «отлагая до лучших обстоятельств все те предположения», которые «собственно принадлежат к устройству законодательного порядка», он намечал очередные работы и в числе их указывал на необходимость устройства Сенатов судебного и правительствующего.
Но это подчинение обстоятельствам вовсе не означает, что Сперанский сам, как думают некоторые, отказался от своих планов преобразования государственного строя. Его здоровье, как видно из письма к Столыпину в октябре 1811 г., страдало не только вследствие переутомления от работ, но и от того, что приходилось признавать эти планы неосуществимыми «затеями».
Представляя в Государственный Совет проект учреждения правительствующего и судебного Сената, Сперанский предпослал ему обширное введение, до сих пор ненапечатанное, в котором, между прочим, доказывает, что Сенат не может быть «законодательным сословием».
«Если бы, — говорит он, — в какой-либо эпохе бытия нашей империи и можно было предполагать необходимость установить особенное законодательное сословие на началах, общему доверию более свойственных, то установление сие не может быть вмещено в Сенат… Из судебного и исполнительного сословия преобразить его в сословие законодательное было бы сохранить только одно имя, превратив совершенно все существо первоначального его установления. Правда, что в других государствах Сенат в круге его действий нередко вмещал власть законодательную. Таков был Сенат в Риме, в Венеции, в Швеции, а ныне есть во Франции. Но установления сии были и есть сословия политические; с нашим Сенатом они сходствуют только именем. Если, уважив одно сие сходство, превратить Сенат в законодательное сословие, то вместе с тем должно учредить другие два совсем новые установления, из коих одно должно быть средоточием верховного суда, а другое — верховного исполнения, ибо… три сии установления ни в каком случае ни в каком государстве благоустроенном не могут быть сливаемы воедино. Но время ли помышлять ныне в России о законодательном сословии в истинном его разуме, ныне в ее трудном положении финансов, в трудных положениях политических и в совершенном недостатке всякого рода положительных законов и учреждений. Когда же время сие настанет, когда не прихотьми уновления или подражания, но силою и движением обстоятельств империя наша придет в сию эпоху, тогда как все стихии установления сего будут готовы, трудно ли будет приложить им приличное имя»[120]? Так вынужден был теперь писать Сперанский.
Первоначальный проект нового учреждения Сената был прежде всего сообщен Кочубею. В письме к Сперанскому (14 декабря 1810 г.) он очень одобрил введение к проекту Сената, но заметил, что в некоторых постановлениях проекта недостаточно отделена часть судная от исполнительной: «что скажут в просвещенной Европе? что скажут, когда станут сличать даже установления Наполеона, азиатски управлять желающего». Кочубей высказался также против того, чтобы министры и члены Государственного Совета были сенаторами. Затем проект был рассмотрен в комитете председателей Государственного Совета, напечатан и внесен в Совет, причем дан был месячный срок для того, чтобы каждый мог его обдумать.
Кн. М. С. Воронцов (С.-Обена)
По проекту преобразования Сената (в окончательной редакции) предполагалось составить правительствующий Сенат из министров, их товарищей и «главных начальников разных частей управления», а Сенат судебный — из сенаторов, частью назначаемых государем, частью утверждаемых им из кандидатов по выбору от дворянства. Судебный Сенат должен был разместиться по четырем судебным округам (в Петербурге, Москве, Казани и Киеве).
В Государственном Совете проект вызвал много замечаний. Гр. Н. И. Салтыков нашел, что разделение судебного Сената на четыре части и избрание сенаторов дворянами по губерниям «противно разуму самодержавного правления и могут быть некогда поводом к поколебанию целости империи». В. Попов полагал, что преобразование Сената несвоевременно: оно требует мира и тишины и едва ли удобно осуществлять его, «когда свирепствуют брани», «являются коловратные обстоятельства…. ниспровержение царств и падение народов».
В общем собрании Государственного Совета проект рассматривался в заседаниях 17, 24 и 31 июля и 7 августа 1811 г. В последнем заседании председательствовал государь. По вопросу о своевременности введения преобразования 9 членов высказались положительно, двенадцать — предлагали отложить его до более удобного времени. Государь утвердил мнение меньшинства, но в черновом журнале, который весь написан рукой Сперанского, приписано другою рукою: «предоставляя себе назначить определительную эпоху его изданию»[121]. Слова эти находятся и в чистовом журнале.
Сперанский в особой записке предложил «назначить решительно время», когда следует ввести новое устройство Сената; к ней был приложен, как это нередко делалось в подобных случаях, и проект манифеста, которым выборы кандидатов в сенаторы назначались на 15 ноября. Однако, как видно из пермского письма, осуществление преобразования решено было отложить вследствие «возрастающих слухов о войне», и оно осталось невыполненным. Это не так важно, как неосуществление всего плана преобразований и учреждение государственной думы, так как основной принцип устройства судебного Сената — введение в него лиц, назначаемых государем из кандидатов, выбранных одним дворянством, было отступлением от тех принципов, которые были положены в основу плана 1809 г. Правда, и там предполагалось назначать сенаторов из лиц, внесенных в «избирательный список» губернскими думами, но его составляли, по крайней мере, представители не одного дворянства.
В августе 1811 г. закончилось рассмотрение в Государственном Совете проекта преобразования Сената. Вероятно, не случайно именно в этом же месяце была составлена любопытная записка под заглавием «Reflexions sur le projet du Statut de Senat dirigeant» (Размышления о проекте учреждения правительствующего Сената), подписанная буквами М. В., что, несомненно, означает: Михаил Балугьянский.
Проект устава правительствующего Сената, по мнению Балугьянского, можно рассматривать с двух точек зрения: 1) как проект улучшения существующей организации Сената и 2) как новое учреждение в его отношении к власти законодательной, административной и судебной. Он думает, что невозможно судить о предполагаемой реформе Сената до учреждения законодательного корпуса (по терминологии Сперанского: «законодательного сословия»); следовательно, Балугьянский смотрел на проект преобразования Сената лишь как на подготовительный шаг к созданию представительного учреждения законодательной властью. Посвятив первую часть записки замечаниям на проект Сперанского, во второй ее половине он набрасывает пять предположений об устройстве законодательного корпуса.