управленческих возможностей руководства конкретного предприятия они знали, какой план оно реально «потянет» в следующем году. Их знания основывались и на собственном опыте работы, поскольку в аппарат Госплана набирали в основном инженеров с не менее чем 3–5-летним стажем в той из производственных сфер, которую они были должны курировать[538]. Гребнёв пишет о том, что
у всех коллег по Госплану СССР было сильно развито «чувство цифр», «цифровая интуиция». По сути дела, у каждого госплановца была своя персональная «встроенная экономико-математическая модель» той части реальности, с которой приходилось иметь дело как своего рода диспетчеру. Эти «модели» были очень простыми, и в них в качестве относительно устойчивых «экзогенных» параметров выступали разнообразные нормы и нормативы[539].
Он обращает внимание на то, что при таком подходе инженеры, ставшие плановиками, думали в категориях увеличения продукции и мер, необходимых для этого, а не в категориях экономистов, то есть о том, выгодно это делать или нет. Особенно это было развито у сотрудников отраслевых отделов, которые таким образом превращались из разработчиков планов в лоббистов своих отраслей[540].
Задачей аппарата Госплана было увязать перспективные политические планы с имеющимися балансами, учитывая возможность невыполнения части планов в полном объеме низовыми исполнителями по объективным обстоятельствам. Этот процесс приводил к созданию упоминавшихся выше «напряженных планов», риск невыполнения которых был велик, а исполнение требовало создания особых условий. В результате разрыва между реально имеющимся и желаемым и возникали повсеместные дефициты. Нереалистичность планов приводила к срыву плановых заданий, и в этом отношении все «пятилетние планы» оказывались невыполненными. Однако планирующие считали, что можно говорить об успехах, если показатели были лучше тех, что имелись в предыдущую пятилетку, и были бы достигнуты хотя бы какие-то главные цели из всего комплекса поставленных.
Опять же тут было что выбрать для отчета. Можно было использовать что-то из 150–160 главных (общесоюзных) показателей, 2250–2550 показателей по союзным республикам, 5000–7000 показателей адресного ведомственного плана по СССР, 80–90 тыс. показателей адресного ведомственного плана по каждой союзной республике. Всего по СССР насчитывалось 100–120 тыс. показателей экономического развития — была возможность создать любые комбинации для оценки успешности или провалов в развитии[541]. Таким образом работники планирующих органов опять возвращали экономические вопросы в политическую плоскость, где оценка зависела не от формальных показателей, а от отношения к полученному результату — и от манипуляций со статистикой и показателями для обоснования своего мнения.
У Госплана СССР как административного института было непростое положение. С одной стороны, он находился в сфере общего контроля Совета министров СССР и отраслевых отделов аппарата ЦК КПСС и прежде всего Отдела плановых и финансовых органов. Оборонный и сельскохозяйственный отделы ЦК КПСС фактически имели в Госплане своих (и соответствующих отраслевых лобби) представителей в виде первых зампредов Госплана, курирующих оба направления[542]. С другой стороны, он фактически возглавлял собственную пирамиду ведомств, из которых важнейшими являлись Государственный комитет по снабжению (Госснаб), Центральное статистическое управление (ЦСУ) и Государственный комитет по ценам (Госкомцен). Зампреды Госплана после нескольких лет работы могли становиться руководителями этих ведомств[543].
Министр целлюлозно-бумажной промышленности СССР Константин Галаншин (1968–1980) оставил важное свидетельство того, как в высшем эшелоне власти СССР — Политбюро — видели роль аппарата ЦК КПСС и Госплана в системе контроля и почему министерства в сфере своей компетенции не обладали полнотой власти.
Над министром, кроме Совета Министров СССР и его могучего органа — Госплана, еще было начальство в виде отраслевых отделов ЦК КПСС. Власть министра, по сути дела, оказывалась иллюзорной. Мне такое двойное руководство экономикой — ЦК, Госплан — казалось неправильным, так как приводило только к неразберихе и неорганизованности.
Я полагал также, что Госснаб СССР, как одно из звеньев управления экономикой, вообще не нужен, так как является своего рода посредником между производителями и потребителями, снижая ответственность первых за своевременную и качественную поставку продукции. Было явно ненормально, когда я как министр не знал, куда и кому идет продукция с наших предприятий. Здесь «царь и бог» был Союзглавбум — подразделение Госснаба СССР. А ведь функции этого подразделения с успехом могло выполнять и само министерство, и при этом его ответственность за поставки значительно бы повысилась. Точно такое же положение было и в других отраслях промышленности.
На эту тему я имел длительную беседу с А. П. Кириленко, руководившим в то время в ЦК экономикой страны. Он мне сказал, что все, что я говорю, верно, но только в том случае, когда в стране всего вдоволь. У нас в стране всего нехватка, и поэтому министры будут для собственных нужд брать продукции больше, чем надо, игнорируя установленные приоритеты. В общем, я понял, что сложившаяся система материально-технического снабжения была удобна для руководства[544].
Заместитель (с 1973 года — первый) министра финансов СССР (1965–1981) Виктор Деменцев, входивший (по его собственному признанию) в личную клиентелу Алексея Косыгина, проясняет ту же тему со своей стороны, с позиции человека, которому шестнадцать лет приходилось отвечать за разработку общесоюзных бюджетов:
Министерства хотят увеличить свои расходы за счет уменьшения отчислений в бюджет от прибыли. Приходилось искать возможности оставить средства на развитие производства, но без нарушения сбалансированности госбюджета. <…> Между министерствами и Госпланом… шла борьба по поводу планирования объемов производства продукции. А [министру финансов СССР Василию] Гарбузову приходилось договариваться с Байбаковым по будущим отчислениям в бюджет и об объемах финансирования разных отраслей народного хозяйства[545].
Перманентный конфликт в госаппарате: Госплан и министерства
В этом разделе мы попробуем отойти от перманентного противостояния (и взаимодействия) между партийными и государственными институциями и посмотреть, насколько претензии Госплана на руководство экономикой были обоснованы и как обстояли дела с координацией внутри собственно государственной бюрократии: насколько она была едина в рамках «плановой экономики» и могла ли регулировать себя без помощи партийных органов?
Здесь мы сразу сталкиваемся с тем, что существовали как минимум три типа возможных конфликтов. Один был между центральными управленческими ведомствами (Совмином СССР (и его аппаратом), Госпланом СССР, Военно-промышленной комиссией при Совмине, Верховным Советом СССР, Совмином РСФСР и т. д.), второй — между ними в целом и министерствами, которые должны были реализовывать их решения (но имели свои интересы и представления о нужном и должном), третий — внутри всех этих ведомств в результате действий групп лоббистов.
Например, 4 сентября 1978 года на заседании Совмина Косыгин призвал задуматься: «…на что вы рассчитываете, расширяя рабочие места… Госплан представил