В отличие от Сената система центральных органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.
Министерства
В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, Морское – военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений – были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляло судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства.
На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России Министерства было осуществление цензуры.
Число министерств и приравненных к ним учреждений на протяжении первой половины XIX в. постоянно возрастало. В 1810 г. на базе Министерства внутренних дел было создано Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями. Однако этот опыт оказался не очень удачным, и уже в 1819 г. оно было ликвидировано, а его функции вновь были переданы Министерству внутренних дел.
Более эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов – контрольного финансового органа. Было также образовано Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог.
25 июня 1811 г. было подписано «Общее учреждение министерств» – документ, определивший единообразие организаций и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями.
Коллегиальное делопроизводство сменилось исполнительным – был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения и отчетность; только в одном департаменте министерства каждый документ подвергался 34 последовательным операциям.
Руководящим органом министерств был Комитет министров. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал дела, которые затрагивали интересы нескольких ведомств. Постановления Комитета министров приводились в исполнение только после утверждения их царем, за исключением незначительных дел, которые решались на месте, например, назначение пенсий, пособий и т. д. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министров. На самом же деле вследствие множества вопросов, которые он обсуждал, Комитет министров сделался одним из совещательных органов при царе. Председателем комитета являлся царь или по его поручению один из членов Комитета министров.
Созданная система администрации имела и отрицательные стороны.
Во-первых, компетенция министерств и других высших органов, которые также занимались административными вопросами, определялась недостаточно четко.
Во-вторых, не были установлены пределы власти министров и характер их ответственности за свои распоряжения.
В-третьих, деятельность министров практически не контролировалась, что порождало их безответственность.
В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления, установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.
Реформа 1801–1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.
Синод
Синод по-прежнему являлся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь как в плане организационном, так и административном.
* * *
Таким образом, функции центральных высших учреждений – Комитета министров, Государственного совета и Сената – неизбежно переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации, Государственный совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты, Сенат – не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим органом можно считать Комитет министров, воплотивший характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.
Естественно, что в таких условиях особое значение приобретали личные качества высших чиновников и императора.
С течением времени Александр I все более склонялся к мистицизму, его мрачное настроение сказывалось на жизни всего общества. Многие его начинания, в том числе в сфере государственного управления, были приостановлены. Даже до стадии общественного обсуждения не были доведены важнейшие для страны проекты: конституции, освобождения крестьян, подготовленные ближайшими сподвижниками Александра I – Н. Н. Новосильцевым, Н. С. Мордвиновым, А. А. Аракчеевым и др.
Наиболее важную роль в управлении государством играл А. А. Аракчеев (1769–1834). Он имел немалый опыт работы в государственных структурах: в 1808 г. он стал военным министром и сделал немало положительного для упорядочения деятельности министерства, усовершенствовав структуру министерства и улучшив качество его работы. В 1810 г. он возглавил Департамент военных дел в Государственном совете. Постепенно он фактически сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией. Аракчеев имел почти неограниченное влияние на императора и в конце концов стал единственным докладчиком царю по всем вопросам. Министры, деятели церкви, другие высшие чиновники – все представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым и теми методами управления государством, которые при нем установились. Но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно: жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил. Главной заботой Аракчеева и тем новшеством, которое он внес в жизнь России начала XIX в., было устройство военных поселений. В их основе лежала идея создания резерва обученных войск без увеличения расходов на армию.
После смерти Александра I в 1825 г. Аракчеев лишился всех своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установленные при Аракчееве и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра I – Николае I.
3. Государственное управление Российской империи при Николае I
Император Николай I (1796–1855) был третьим сыном Павла, и его не готовили к управлению государством. Однако у Александра I не осталось наследников, а Константин Павлович, который должен был по закону наследовать Александру I, отказался от престола. Александр I назначил своим преемником Николая, но – таковы были условности в царской семье – не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что, когда Александр I скоропостижно скончался, Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге – Константину.
Итогом этого стало междуцарствие и восстание декабристов. Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек крутого нрава. Для поста императора он не был достаточно образован, но был человеком умным, желающим и способным предвидеть последствия важнейших решений.