Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.
Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.
Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.
Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.
Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников права, многие не делают этого.
Регламент – средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.
Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.
Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) – это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий17. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляется, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.
Регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти. При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций того или иного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия), однако возможен и иной вариант: регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других – не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).
Следует отметить, что специфический статус регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента имеют приоритет над обычным правом.
Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента регламентом (Швейцария).
Согласно Регламенту Совета Федерации, Регламент принимается на заседании большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением Совета Федерации. Изменения и дополнения к Регламенту принимаются и оформляются по аналогичной процедуре.
Правовую основу регламентов палат Федерального Собрания составляют, помимо Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Нормы регламентов не могут им противоречить. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества. Таким образом, первым требованием к Регламенту палаты является точность терминов и непротиворечие законодательству. Однако, в ч. 7 ст. 4 Регламента Совета Федерации, вопреки ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, где установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма исходит из неправильной трактовки ч. 3 ст. 100 Конституции, в которой сказано, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Следующее требование, предъявляемое к регламенту, – соблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов, особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их устанавливающие. Например, нет оснований воспроизводить в нем конституционную норму о составе Совета Федерации, повторять нормы федеральных законов "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации".
Регулирование регламентными нормами реально существующих отношений – естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с деятельностью органов, которые пока не образованы. Однако в Регламенте Совета Федерации содержатся предписания, касающиеся парламента Союзного государства (п. "и" ст. 27, п. "п" ст. 18), который, как известно, еще не существует.
Регламент палат Федерального Собрания должен отражать специфику каждой палаты. В Регламенте Совета Федерации закреплено, что в этой палате "не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений". Существовавшее краткий период в палате депутатское объединение "Федерация" прекратило свое действие.
Следующим требованием к Регламенту Совета Федерации, как и к любому нормативному акту, думается, должна быть логичность и завершенность как структуры акта, так и регламентации содержащихся в нем процедур.
Регламентными нормами палата лишь определяет условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами; устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которое установлено палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы признают правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.
Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", членами Совета Федерации являются представители от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий палаты.
Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа; если же региональный орган власти двухпалатный – совместным постановлением обеих палат.
Второй представитель в Совете Федерации от органа исполнительной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение данного представителя стало подконтрольным законодательному органу субъекта.