Рекордное количество заявок на натурализацию было подано в год вступления Латвии в ЕС — 21 297 заявлений в 2004 году. Рекордное количество натурализовавшихся приходится на 2005 год: 19 169. В последующие годы натурализация пошла на спад: под давлением Евросоюза латвийское правительство ещё на стадии переговоров об условиях евроинтеграции пошло на существенное улучшение положения «неграждан»: им были предоставлены социальные права и гарантии, равные тем, что имели граждане. В 2007 году «негры» получили право на безвизовое перемещение в пространстве всего Евросоюза. Всё это лишало оставшихся «неграждан» рациональных мотиваций сдавать экзамены на гражданство, а никаких идейных мотиваций становиться гражданами Латвии у большинства людей, обманутых в самом начале латвийским государством, изначально и не было.
В итоге сейчас «негражданами» в Латвии остаются 13 % населения — 282 876 человек, согласно Регистру жителей Латвии на начало 2014 года. Национальные меньшинства в структуре «неграждан» составляют 99,7 %, из них 65,7 % — русские (31,7 % русских Латвии), 13,6 % — белорусы (51,9 % белорусов Латвии), 9,7 % — украинцы (52,3 % украинцев Латвии). «Неграждане» проживают преимущественно в крупных городах: в Риге, Лиепае и Даугавпилсе (трех крупнейших городах Латвии) проживает 62,4 % неграждан. Среди «неграждан» 59 % являются иммигрантами, 41 % — коренными жителями Латвии. Абсолютное большинство «неграждан» — люди старшего возраста.
В настоящий момент очевидно, что натурализация больше не является методом решения проблемы «негражданства»: эту процедуру в последнее время проходит по 1 % «неграждан» в год. Оставшиеся «неграждане» сдавать на гражданство не хотят.
По данным латвийского Управления натурализации, основные причины, по которым «неграждане» не идут на натурализацию, таковы: убеждение, что гражданство полагается им по праву, — 34,2 %, недостаточное владение латышским языком — 23,2 %, сдача экзамена по истории (в ходе которого надо признать «советскую оккупацию», т. е. заявить о себе как об «оккупанте» или о «потомке оккупантов») — 20,5 %, меньшие расходы «неграждан» на визы в ряд стран, включая Россию (в 2008 г. «негражданам» был предоставлен безвизовый въезд в Россию) — 20,2 %, размер пошлины — 20,2 %[73]. Есть и элементарная социальная пассивность: невозможность участвовать в выборах при соблюдении базовых социальных гарантий не является достаточной мотивацией для сдачи экзаменов. Есть страх перед экзаменационной комиссией и неуверенность в своем знании латышского языка. Принципиальный протест против натурализации у многих вызывает экзамен по истории Латвии с вопросами об «оккупации и оккупантах» или о «сталинском геноциде латышей». Есть и радикально настроенные в идеологическом отношении «неграждане», в принципе не желающие признавать существования Латвийской республики и продолжающие считать себя гражданами Советского Союза. В последние годы наметилась тенденция отказа от получения латвийского гражданства в пользу гражданства российского: в России пенсии выше, чем в Латвии, и они индексируются.
Так что сейчас ситуация с «негражданством» в Латвии находится в запущенном состоянии: власти не признают существования проблемы и не идут хотя бы на частичное предоставление «негражданам» политических прав, призывая их натурализоваться, между тем как натурализация почти остановилась. На существование проблемы бесправного положения большой группы населения Латвии регулярно указывают различные международные организации, однако их рекомендации латвийским руководством последовательно игнорируются. Ещё в ноябре 2002 года Специальный комитет Парламентской ассамблеи Совета Европы, оценивая состоявшиеся в октябре 2002 года выборы в 8-й Сейм, отметил, что из-за неучастия в выборах «неграждан» в Латвии сложился «долговременный дефицит демократии» (long-term democratic deficit). О существовании в Латвии «дефицита демократии» говорилось также в Итоговом докладе по парламентским выборам в Латвии 2002 года, который 20 ноября 2002 года представило Бюро по институтам демократии и правам человека ОБСЕ[74].
В самой Латвии тема «неграждан» стала одной из центральных в процессе формирования русскоязычного правозащитного движения, но активистов этого движения латвийская власть тем более игнорирует (подробнее см. главу VIII).
Эстония
В Эстонии 30 марта 1992 года был восстановлен Закон о гражданстве 1938 года, в соответствие с которым гражданство возрожденной Эстонской республики получили лишь те, кто имел его до 1940 года, и их потомки. Около трети населения — более 300 тысяч человек, — таким образом, оказались лишены гражданства, хотя и проживали постоянно на территории Эстонии.
В 1993 году лица, оставшиеся без гражданства, официально получили статус иностранцев: основой для правового регулирования института «негражданства» стал принятый тогда Закон об иностранцах. «Негражданам» стали выдавать «Паспорт иностранца».
Причины разделения жителей Эстонии на граждан и «неграждан» были те же, что в соседней Латвии: недопущение русского населения к участию в выборах и устранение конкурентов из процесса приватизации бывшей советской собственности. Между гражданами и «негражданами» Эстонии были примерно те же различия в правах, что и в Латвии.
Неравенство стартовых условий между эстонцами и русскоязычными в период приватизации способствовало изначальной этнической диспропорции в эстонском бизнес-сообществе. Со временем эта диспропорция только увеличивалась.
«Что до возможностей неэстонцев заниматься предпринимательством, то никаких прямых ограничений в законодательстве Эстонской Республики не содержится. Однако некоторые положения законодательных актов, имеющие отношение прежде всего к неэстонцам, содержат потенциальные ограничения (например, возможность установления ограничений прав собственности для лиц, не имеющих эстонского гражданства). Данные исследований свидетельствуют, что неэстонцы были меньше эстонцев представлены среди предпринимателей с самого начала процесса приватизации. К 2000 году, согласно данным Переписи населения Эстонии, неэстонцев среди предпринимателей было 24 %, в то время как среди всего населения трудоспособного возраста их — 34 %»,[75] — пишут научные сотрудники Института международных и социальных исследований Таллинского университета Рейн Веэрманн и Елена Хелемяэ.
В этом отношении эстонская ситуация оказалась противоположна латвийской: в Латвии дискриминация русскоязычного населения в государственном управлении способствовала его массовому исходу в частный бизнес. Однако создание этнократического государства в Эстонии достигалось теми же методами, что и в Латвии: принятие Закона о государственном языке с соответствующими языковыми требованиями к госслужащим сделало почти невозможным попадание неэстонцев в органы власти.
В 1995 году был принят новый закон о гражданстве, который усложнил требования к знанию эстонского языка и добавил экзамен на знание эстонской конституции и закона о гражданстве. Однако, даже несмотря на крайнюю сложность для освоения эстонского языка (гораздо более сложного для понимания русскоязычного, чем латышский), натурализация в Эстонии шла более быстрыми темпами, чем в Латвии. К 2014 году экзамены на эстонское гражданство сдали 150 тысяч человек, причем 113 тысяч получили гражданство до 2000 года. В последние годы процесс натурализации в Эстонии, как и в Латвии, почти остановился. Среди причин не только русскоязычные жители Эстонии, но и международные организации и даже этнические эстонцы называют чересчур сложный экзамен по эстонскому языку. Согласно социологическому исследованию Таллинского университета, в 2010 году 73 % эстонцев и 82 % неэстонцев считали экзамен на гражданство несправедливым, 65 % эстонцев и 92 % неэстонцев — слишком сложным. С другой стороны, профессор Тартуского университета, бывший основатель Народного фронта Эстонии и депутат Европарламента от социал-демократов Марью Лауристин считает, что две трети лиц без гражданства просто не заинтересованы в его приобретении
На сегодняшний день в Эстонии негражданами являются 85 891 человек — 6,5 % населения. Наибольшее количество «неграждан» сконцентрировано на преимущественно русскоязычном северо-востоке страны (в Нарве, Кохтла-Ярве и пр.), а также в столичном Таллине. В этническом плане в структуре «неграждан» преобладают русские и украинцы, в демографическом — люди пенсионного возраста.
Важное отличие эстонской ситуации от латвийской: в Эстонии «неграждане» имеют право участвовать в муниципальных выборах.
В последние годы были предприняты и другие важные шаги для улучшения правового положения «неграждан» Эстонии: была введена практика автоматического получения гражданства ребенком из семьи «неграждан», отменены экзамены для «неграждан» старше 65 лет. В Латвии ничего подобного не происходит. Хотя в своем нежелании в принципе отказываться от института «негражданства» эстонские власти солидарны с латвийскими. Они тоже не видят в существовании «неграждан» никакой проблемы. Как откровенно и без обиняков заявил в 2011 году министр внутренних дел Эстонии Марко Померантс, проблема лиц с неопределенным гражданством решится в течение 20–25 лет естественным путем: когда все эти люди… умрут.