Соединенные Штаты не располагают полицейскими частями типа карабинеров или жандармерии, которые можно было бы использовать за границей. В США имеется около 20 000 полицейских формирований различной юрисдикции (от местных до федеральных), разбросанных по всей стране 34. Полицейские и правоохранительные органы исторически подчиняются местному органу власти. Федеральное бюро расследований (ФБР) занимается расследованием преступлений на федеральном уровне, но не имеет опыта решения таких обычных для полиции задач, как патрулирование улиц или пресечение массовых беспорядков. Подготовку полицейских из-за рубежа осуществляли два ведомства: входящее в структуру Государственного департамента Бюро по Международной борьбе с наркотиками и правоохранительной деятельности (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, INL) и Международная программа помощи в подготовке специалистов уголовного розыска (International Criminal Investigative Training Assistance Program) (Министерство юстиции). Однако ни в одном, ни в другом ведомстве не было гражданского персонала, готового к использованию за границей35. Поэтому они полагались на частные фирмы (в частности, DynCorp International), занимавшиеся набором полицейских за границей. Центральное разведывательное управление и Министерство обороны также занимаются подготовкой полицейских, но проведение полицейских операций не относится к их основным задачам36.
Объем международной финансовой помощи в течение первых двух лет операции по строительству государства в Афганистане составил 60 долларов на каждого афганца и оказался одним из самых низких со Второй мировой войны37.
Межгосударственные военные конфликты и гражданские войны всегда наносят огромный ущерб 38. Для восстановления армии и полиции, подготовки офицеров, закупки летального и нелетального оружия и строительства инфраструктуры требуются значительные средства 39. Помощь обычно поступает от стран-доноров и международных организаций – Международного валютного фонда, Всемирного банка, Европейского союза и других. Несмотря на то что Афганистан являлся безопасным убежищем для террористов «Аль-Каиды», а американская администрация неизменно называла его «первым фронтом глобальной войны с терроризмом», американские правительственные чиновники различных рангов с самого начала конфликта твердо выступали против выделения значительных ресурсов для его восстановления 40.
Несмотря на обещания, многие государства не предоставили никакой помощи. В 2002 г. Рамсфелд назначил Дова Закхайма, который уже занимал должность заместителя министра обороны (контролера) и главного финансиста Министерства обороны, координатором Пентагона по осуществлению гражданских программ в Афганистане. Закхайм был главным советником Рамсфелда по финансовым вопросам, контролировавшим все аспекты бухгалтерской и аудиторской систем министерства и курировавшим основные соглашения по военным вопросам с американскими союзниками и партнерами. Рамсфелд попросил Закхайма взять под контроль поставки в Афганистан всего невоенного имущества – от грузовиков до питьевой воды. Получив такие инструкции, Закхайм в сопровождении заместителя министра финансов по международным связям Джона Тейлора отправился в турне по столицам государств – союзников США, чтобы просить их о выделении помощи.
«Это было хуже, чем рвать зубы, – вспоминал Закхайм. – В основном уровень выделяемой помощи был слишком низок. Мы получили некоторую помощь от государств Персидского залива, в том числе логистическую поддержку, нефтепродукты и смазочные материалы. Но в большинстве своем выделяемая помощь касалась войск, передвигающихся через территорию этих государств. Материальную поддержку непосредственно для Афганистана мы не получили. Союзники попросту не собирались ее выделять». В ходе встреч Закхайм и Тейлор слышали один и тот же ответ: «У нас ограниченные ресурсы. Посмотрим, что мы сможем сделать». После этого, вспоминал Закхайм, «мы просто не получали ничего»41.
Помощь со стороны США также была на минимальном уровне. Самым непреодолимым препятствием для чиновников из Государственного департамента, Министерств обороны и финансов, пытавшихся «выбить» помощь, было Административно-бюджетное управление (АБУ). «Иметь дело с Административно-бюджетным управлением было настоящим скандалом, – говорил Закхайм. – Мы в Пентагоне были не в состоянии понять, почему АБУ не хочет увеличить размер выделяемой Афганистану помощи». Он и его сотрудники считали это странным, потому что тогда в стране было в основном спокойно. «В 2002 и 2003 гг. в стране не было зафиксировано крупных мятежей, а мы не могли получить финансирование. Посевы опиумного мака были невелики, и мы добивались выделения помощи для возделывания зерновых. Но мы не смогли получить денег в АБУ. Как не смогли получить их ни Госдепартамент, ни USAID (United States Agency for International Development – Агентство международного развития США. – Прим. пер.)»42.
По информации нескольких высокопоставленных чиновников из Белого дома, Государственного департамента, Министерств обороны и финансов, одним из главных препятствий в АБУ была Робин Кливленд, заместитель директора программ национальной безопасности. «Имея дело с ней, мы словно натыкались на кирпичную стену, – рассказывал мне один высокопоставленный сотрудник из Белого дома. – Робин была единственной и самой большой проблемой, потому что восстановление невозможно без денег. А с их поиском были огромные проблемы»43.
В первые годы после ликвидации режима талибов (2002–2003 гг.) нормальное финансирование проектов восстановления дало бы результат, поскольку контроль над финансами в правительстве осуществляли несколько компетентных афганских политиков. Одним из них был Ашраф Гани, которого журнал Emerging Markets признал лучшим министром финансов Азии 2003 года. Он был одним из основных кандидатов на пост Генерального секретаря ООН. В частном письме руководству ООН министр иностранных дел Афганистана Рангин Дадфар Спанта охарактеризовал Гани как человека, в котором сочетаются «видение перспектив, умение руководить и глубокое понимание региональных и глобальных проблем»44. Гани получил научные степени магистра и доктора антропологии в Колумбийском университете (Нью-Йорк) и работал затем в Кабульском университете, Калифорнийском университете в Беркли и университете Джонса Хопкинса. В 1991 г. он был принят на работу во Всемирный банк, где работал над проектами в Восточной и Южной Азии. Однако, несмотря на все усилия, Гани так и не смог получить адекватную помощь от Соединенных Штатов и их союзников.
Тот факт, что Колин Пауэлл возражал против концепции минимального вмешательства, был неудивителен. Все-таки он поддерживал доктрину военного вмешательства, которая позже стала известна как «Доктрина Пауэлла»: если во время операции по стабилизации обстановки в стране дело дошло до использования вооруженных сил, то они должны значительно превосходить силы противника 45. Когда Соединенные Штаты используют свои войска, говорил Пауэлл, «мы должны побеждать, и побеждать решительно»46. Но позиция Рамсфелда была прямо противоположна доктрине Пауэлла и теории бывшего министра обороны Каспара Уайнбергера, который считал, что «в тех случаях, когда наши национальные интересы требуют от нас использовать военную силу, мы не должны давать ни малейших поводов сомневаться в нашей решительности. Если наши войска должны участвовать в боевых действиях, мы должны бросить их в бой и поддерживать их с максимально возможной решительностью и эффективностью. Когда мы отправляем наши войска на войну, у них и у нас есть только одна цель – победа»47.
Обеспечение безопасности во время восстаний и мятежей без применения значительных воинских контингентов – еще более трудноосуществимая задача. Это было известно уже давно. Если не использовать военных, то у мятежников появляется прямой стимул применить силу. Возрастет проницаемость границ, через которые в страну будут проникать мятежники, наркоторговцы и прочие преступники. Перестанут быть безопасными дороги, по которым мятежники и преступники смогут безнаказанно передвигаться.
Вскоре стало ясно, что концепция «минимального вмешательства» не позволяет малочисленным американским частям и афганским правительственным войскам стабилизировать ситуацию в стране 48. Небольшие подразделения спецназа ЦРУ и вооруженных сил смогли свергнуть режим «Талибана» в 2001 г., но их было слишком мало, чтобы поддерживать безопасность. Малочисленные контингенты вооруженных сил, которым помогали плохо обученные афганские военные и полицейские, не сумели обеспечить законность и порядок в сельских районах Афганистана. Войска коалиции не рискнули вторгнуться в Пакистан, куда бежали талибы, члены «Хезб-э-Ислами» и «Аль-Каиды», и потому не смогли окончательно добить боевиков 49.