Разработчики рузвельтовских программ черпали свои идеи не только в университетской среде, но и учитывали опыт бисмарковской Германии, фабианской Англии и Швеции с ее «средним путем». «Новый курс», появившийся в 1930-х годах, четко отражал эти взгляды и включал в себя программы, направленные на реформирование фундаментальных основ экономики. Некоторые из них были упразднены, когда Верховный суд объявил их неконституционными, прежде всего Национальную администрацию восстановления и Администрацию регулирования сельского хозяйства. Другие институты все еще существуют, например, Комиссия по ценным бумагам и биржам, Национальное управление по трудовым отношениям, общенациональный минимум зарплаты.
«Новый курс» также включал программы социальной защиты от жизненных невзгод, например, страхование по старости и смерти кормильца, страхование по безработице и государственной материальной помощи. В этой главе рассматриваются указанные меры и их последующее развитие.
«Новый курс» предусматривал также программы, которые планировались как исключительно временные меры, направленные на преодоление чрезвычайной ситуации, вызванной Великой депрессией. Некоторые временные программы стали постоянными, как это обычно происходит с правительственными программами.
Наиболее важные временные программы включали такие проекты, как: «создание рабочих мест» под эгидой Управления общественных работ; использование безработной молодежи на работах по улучшению национальных парков и лесов под эгидой Гражданского корпуса охраны природных ресурсов и программа федеральных пособий нуждающимся. В то время эти программы выполняли полезную функцию. Нищета была широко распространенным явлением; нужно было принимать конкретные меры по борьбе с нищетой, помочь нуждающимся и возродить в людях надежду и доверие. Эти программы разрабатывались в спешке и, конечно, были несовершенны и расточительны, но в тех обстоятельствах это было понятно и неизбежно. Администрация Рузвельта достигла значительного успеха в деле уменьшения нищеты и восстановления доверия.
«Новый курс» был прерван Второй мировой войной, которая в то же время способствовала укреплению его фундамента. Война привела к сильному увеличению бюджета и беспрецедентному контролю правительства над экономической жизнью: законодательное фиксирование цен и зарплаты, карточное распределение потребительских товаров, запрещение производства некоторых гражданских товаров, распределение сырых материалов и конечных продуктов, контроль над экспортом и импортом.
Ликвидация безработицы, расширение производства военной продукции, которое превратило США в «арсенал демократии», и безусловная победа над Германией и Японией — все это широко интерпретировалось как демонстрация возможностей правительства управлять экономической системой более эффективно, чем «неплановый капитализм». Одним из первых законодательных актов, принятых в послевоенные годы, был Закон о занятости (1946), в котором предусматривалась ответственность правительства за поддержание «максимума занятости, объема производства и покупательной способности», что, по сути дела, возводило кейнсианскую политику в ранг закона.
Воздействие войны на общественное мнение было зеркальным отражением того воздействия, которое в свое время оказала депрессия. Последняя убедила людей в том, что капитализм ущербен, а война — в том, что централизованное управление эффективно. Оба вывода ошибочны. Депрессия была вызвана ошибками правительства, а не частных предпринимателей. Что касается войны, то здесь нужно различать временное усиление контроля правительства с одной главной целью, разделяемой почти всеми гражданами, готовыми принести во имя ее большие жертвы; совсем другое дело — постоянный контроль правительства над экономикой с целью продвижения туманной идеи «общего интереса», сформированного на основе совершенно различных и существенно расходящихся целей граждан.
К концу войны казалось, что централизованное экономическое планирование является веянием будущего. Этот вывод страстно поддерживали те, кто видел в нем зарю мира изобилия, распределяемого поровну. Этого не менее отчаянно боялись те, кто видел в этом поворот к тирании и нищете. До настоящего времени не сбылись ни надежды одних, ни страхи других.
Правительство сильно увеличилось. Однако вопреки многим опасениям это расширение не приняло форму детального централизованного планирования, сопровождаемого ростом национализации производства, финансов и торговли, чего многие из нас так боялись. Практика положила конец детализированному экономическому планированию, отчасти потому, что оно не смогло достичь провозглашенных целей, но также и потому, что оно противоречило свободе. Этот конфликт стал совершенно очевидным при попытке британского правительства контролировать распределение работников по рабочим местам. Недовольство общественности привело к отказу от этой попытки. Национализированные отрасли промышленности оказались настолько неэффективны и привели к таким огромным потерям в Великобритании, Швеции, Франции и США, что сегодня лишь немногие твердолобые марксисты считают желательной дальнейшую национализацию. Развеялась некогда широко разделявшаяся иллюзия того, что национализация ведет к росту эффективности производства. Отдельные акты национализации все еще имеют место, например, пассажирских железнодорожных перевозок, некоторых транспортных услуг в США, компании Leyland Motors в Великобритании, сталелитейной промышленности в Швеции. Но они осуществляются по совершенно другим причинам, например, потому, что потребители хотели бы сохранить услуги, субсидируемые государством, в то время как рыночные условия требуют их ликвидации, или потому, что рабочие убыточных отраслей боятся безработицы. Даже сторонники подобной национализации рассматривают ее как необходимое зло.
Провалы планирования и национализации не уменьшили давления в сторону увеличения правительства. Оно просто изменило направление. Сегодня экспансия правительства принимает форму программ благосостояния и регулирующей деятельности. Как сформулировал У. Аллен Уоллис по несколько другому поводу, социализм, который «потерпел интеллектуальное банкротство после того, как на протяжении столетия были один за другим опровергнуты его аргументы в пользу социализации средств производства, теперь стремится к социализации результатов производства»{18}.
В сфере социального обеспечения изменение курса привело к взрывному росту программ, особенно после того, как в 1964 году президент Линдон Джонсон объявил «войну бедности». Программы «нового курса» в сфере социального страхования, страхования по безработице и прямой защиты по мере своего расширения охватывали все новые и новые группы населения; выплаты возрастали. Были приняты государственные программы бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare), а также бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid); программы обеспечения продовольственными талонами и многие другие. Были расширены программы государственного жилищного строительства и обновления городов. В настоящее время функционируют сотни программ государственного обеспечения и перераспределения доходов. Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, созданное в 1953 году в целях консолидации разрозненных программ благосостояния, первоначально имело бюджет в 2 миллиардов долларов, или менее 5 % расходов на национальную оборону. Через 25 лет (в 1978 году) его бюджет составил 160 миллиардов долларов, что в 1,5 раза превышало совокупные расходы на содержание армии, военно-морских и военно-воздушных сил. Министерство имеет третий по величине бюджет в мире после государственных бюджетов США и СССР. Министерство контролирует огромную империю, проникающую во все уголки страны. В этой империи трудится более 1 % занятых в США — либо непосредственно в Министерстве, либо принимая участие в программах, осуществляемых под его эгидой правительствами штатов и местными администрациями. Все мы затронуты их деятельностью. (В конце 1979 года из этого Министерства выделилось Министерство образования.)