Организация разведслужб должна соответствовать поставленным перед ней задачам: добывать информацию, обрабатывать ее и оценивать. Этим задачам подчиняется все остальное, в том числе и управление, которое должно создать необходимые предпосылки, чтобы служба была свободна от бюрократических препон и действовала с максимальной эффективностью.
Разведка принципиально отличается от других государственных служб, в которых, например в министерстве финансов, министерстве внутренних дел и других, главенствующую роль играют управленческие и регулирующие функции. Следует иметь в виду: для разведывательных служб, как и для вооруженных сил, чрезмерная бюрократия неминуемо приведет к значительному снижению их эффективности и в конечном счете к полному параличу их деятельности. Не допустить такое — одна из главных задач руководителя службы.
Учитывая все это, западные разведывательные службы с санкции своих правительств несколько лет назад заменили управленческий персонал, работавший до того в других государственных структурах и не имевший разведывательного опыта, на специально подготовленных сотрудников.
Следующую проблему, что касается организации разведывательных служб, представляет собой соотношение между эффективностью и безопасностью. Разведывательная работа требует строгой секретности. Она ведется скрытно. Отсюда — необходимость отказа от принятой в других государственных структурах, на этот раз включая и вооруженные силы, так сказать, «прозрачности» их организации и деятельности. В качестве основного принципа можно сформулировать следующее: если любая другая организация имеет четкую структуру, которую можно найти в любом справочнике, и всем известно, чем занимается ее персонал, то построение разведывательной службы, равно как и обязанности ее сотрудников составляют государственную тайну. Следует иметь в виду: если разведывательная служба будет «прозрачной» для постороннего глаза, то противник очень скоро изыщет возможности для проникновения в нее.
Для работы за рубежом ни в коем случае нельзя использовать крупные подразделения. Как показывает опыт, целесообразно иметь большее количество небольших оперативных групп или резидентур, численностью не более десяти человек. Не говоря уже о том, что многочисленные разведывательные структуры недостаточно гибки, небольшие подвижные группы обеспечивают еще и большую безопасность: внимание и потенциал противника распыляются. К тому же их содержание обходится значительно дешевле. Кроме того, зарубежный аппарат разведывательной службы должен постоянно медленно, но планомерно подвергаться изменениям, в результате чего данные, полученные противником вчера, завтра окажутся для него бесполезными. Это, конечно, стоит денег, но на безопасности и маскировке экономить никогда не следует. По этим же причинам нужно избегать прямой связи Центра с разведывательными группами: они должны выходить на промежуточные, хорошо замаскированные подразделения.
Тщательно разработанная система безопасности должна охватывать все подразделения разведки. Только так можно быть уверенным в том, что провалов не будет, или, точнее, что они будут сведены до минимума.
СРАВНЕНИЕ РАЗВЕДСЛУЖБ СТРАН НАТО
Правительства наших союзников, прекрасно понимая важность затронутых вопросов, предоставили руководителям своих разведывательных служб полную свободу действий в построении и структуре аппаратов, в способах и методах выполнения поставленных задач. В качестве примера можно привести, как это делается у американцев. Я не разглашаю никакой тайны, так как приводимые мною сведения опубликованы во многих газетах, журналах и книгах, а также в законодательных актах по этим вопросам.
История современной американской разведывательной службы начинается фактически со Второй мировой войны. До тех пор, не считая периода Первой мировой войны, она влачила жалкое существование и состояла из нескольких небольших структур — в армии (армейская разведка), на флоте (управление морской разведки) и при госдепартаменте (бюро разведки и исследований). Персонал их состоял из небольшого числа офицеров, чиновников и гражданских служащих. Во время Второй мировой войны с энергичной помощью британских союзников было создано Управление стратегических служб (УСС) во главе с генералом Уильямом Донованом (получившим прозвище Дикий Билл). К концу войны управление насчитывало около 12 тысяч человек и координировало деятельность других разведслужб США. Аллен Даллес возглавлял в Швейцарии европейское бюро УСС. Заслугой управления можно считать то, что оно своевременно распознало значение науки и техники для современной разведки и умело использовало их достижения в своей деятельности.
После войны УСС ликвидировали, но вскоре стала ясна необходимость координации деятельности различных спецслужб, включая ФБР, с тем чтобы не только избежать параллелизма и даже антагонизма в их работе, но и создать условия для сотрудничества. Это произошло в 1947 году, когда был принят «Закон о национальной безопасности», в котором предусматривалось создание Центрального разведывательного управления (ЦРУ), а также Совета национальной безопасности (СНБ), в котором председательствовал сам президент. Совет должен был консультировать главу США по всем вопросам внешней и внутренней безопасности. СНБ включал президента, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны, директора управления чрезвычайной готовности. Директор Центрального разведывательного управления и председатель Комитета начальников штабов были его постоянными советниками. Кроме того, президент, с согласия сената, мог назначать других руководящих должностных лиц членами СНБ или привлекать их к работе совета на временной основе.
Что касается Центрального разведывательного управления, являющегося по сути дела службой внешней разведки США, то его директора назначает президент с согласия сената. Директором может быть либо кадровый офицер вооруженных сил, либо гражданское лицо. Оклад директора установлен этим же законом.
Директор ЦРУ, входящий в состав Совета национальной безопасности, уполномочен координировать работу всех организаций и служб, ведущих разведывательную работу или получающих какую-либо разведывательную информацию. В отличие от инструкций, которыми руководствуются все остальные государственные структуры, он сам принимает на работу и увольняет сотрудников, определяет организационную структуру управления и отделов и их штаты, устанавливает оклады (единственное ограничение: они не должны превышать его собственный). ЦРУ не касаются указы, распоряжения и инструкции высших властей, которые обязательны для гражданских учреждений. Оно имеет собственные контрольные органы.
Почему директор ЦРУ, впрочем как и руководители других крупных разведывательных служб, получил такую большую самостоятельность? Да потому, что руководить деятельностью разведывательной службы начальник может без помех только тогда, когда обладает свободой действий в кадровых и финансовых вопросах, а также в разработке ее организационной и управленческой структуры. А это значит, что ему должно быть предоставлено право решения кадровой политики, назначения на должности и использования денежных средств по собственному усмотрению, исходя из поставленных перед ним правительством задач. Это же касается проблем управления и организации разведки.
Положения «Закона о национальной безопасности» в отношении ЦРУ свидетельствуют о том, что американцы пришли к убеждению о необходимости предоставить службе внешней разведки столь большую свободу действий, чтобы обеспечить максимальную эффективность разведывательных усилий. В Белом доме рассчитывали не только догнать британскую секретную службу, являющуюся образцом для всего западного мира, но и превзойти ее.
* * *
Задача обеспечения безопасности внутри разведывательных служб, пожалуй, одна из самых ответственных и щекотливых. Разведывательная деятельность должна проводиться тайно. Это незыблемое правило. Как и то, что сотрудники разведки обязаны тщательно скрывать свою принадлежность к этому учреждению. Офицеры аппарата безопасности придерживаются этих правил еще более скрупулезно. Их работу можно заметить тогда, когда проваливается разведывательная операция. Успехи же службы безопасности, предотвратившей провалы и предательства для разведки в целом, как это ни звучит парадоксально, означают крупные недостатки в ее деятельности: значит, были слабые места, значит, персонал допустил нарушения действующих инструкций и приказов. Случай с Фельфе, на котором я еще остановлюсь, — отличный пример, иллюстрирующий, какую массу проблем приходится решать службе безопасности. Надо сказать, что ее отлаженная работа оказывает положительное влияние на эффективность деятельности всей разведслужбы и в особенности на подразделения, занимающиеся подбором и подготовкой кадров.