Изменения в XVII в. коснулись всех государственных учреждений. Наблюдается бюрократизация верховного управления. Уменьшается значение Боярской думы: в конце века она превращается в своеобразный совещательный орган приказных судей. Об изменении характера Думы говорит увеличение ее неродовитой части – думных дьяков (от 2–3 до 11–12 человек).
Происходят существенные изменения в приказах как центральных учреждениях. Возникли новые территориальные приказы для управления освобожденными новыми землями (Литовский и Малороссийский), а также два приказа, связанных с новыми явлениями в управлении: Монастырский и Рейтарский, созданный для организации управления войсками нового строя, постепенно сменявшими дворянское ополчение.
Особое место в приказной системе занял приказ Тайных дел, возглавлявшийся самим царем. Он был создан в 1654 г. и просуществовал до 1675 г. Приказ являлся учреждением нового типа, он осуществлял контроль за деятельностью остальных приказов, но прежде всего был личной канцелярией царя.
Для этого времени характерно развитие дворцовых учреждений, их количество возросло с 14 до 19, а в 1664 г. выделился специальный Судный дворцовый приказ. В конце 50-х гг. создан Счетный приказ, контролировавший финансовую деятельность приказов. В 80-е гг. провели реформу по укрупнению приказов, что обусловило сокращение их числа до 37–38.
В 1682 г. отменено местничество, т. е. принцип занятия должности в зависимости от знатности происхождения и служебного положения предков. «Разрядные книги», где фиксировались родословные и назначение на должности, сожгли. С этого времени утвердился принцип служебного соответствия.
Так как местные учреждения не справлялись с поиском беглых крестьян, организовывались комиссии или приказы сыскных дел. Только за 1658–1663 гг. из Поместного приказа было отправлено на места 25 комиссий. С 60-х гг. XVII в. создание комиссий приняло массовый характер.
Вторая характерная черта развития приказов этого периода – резкое возрастание количества занятых в них людей. Если число приказных людей в России составляло в 40-е гг. XVII в. 1611 человек, то в 90-е гг. оно увеличилось почти в три раза и достигло 4567 человек. Из них большая часть была занята в московских приказах, а 1918 человек – в местных государственных учреждениях.
В связи с ростом численности бюрократического аппарата оплата труда чиновников становилась существенной статьей государственных расходов. Правительство предпринимало попытки уменьшить их оклады и приостановить рост их численности. Тенденция к увеличению штатов обусловила потребность в подготовке кадров, годных для приказных работ. Такая подготовка была организована при Поместном приказе.
Местное управление
Положение страны в годы Смуты постоянно ухудшалось. В целях усиления власти на местах губные и земские органы управления дополняются воеводами, присылаемыми из центра. В городах и их уездах назначаемые из московских приказов воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть.
Воеводы назначались по воле и усмотрению царя вследствие челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков; само назначение шло через Разрядный приказ или другой приказ, в ведение которого входило данное воеводство.
Воеводы имели обширный круг деятельности: «дела военные; дипломатические; финансовые и хозяйственные; заботы о доставлении народу благосостояния; безопасность; дела судебные».
Назначение воевод (сменяемых через 1–2 года службы) осуществлял Разрядный приказ, но в служебно-административном отношении воеводы подчинялись тем приказам, в которых ведались соответственно их города.
В города, являвшиеся важными военно-административными или экономическими центрами, назначались два воеводы, один из которых являлся старшим.
К должностным лицам, которые подчинялись воеводам, относились: письменные головы, городовые приказчики и городничие, осадные, засечные, стрелецкие, казачьи, пушкарские головы, ямские, становые, слободские, осторожные приказчики, приказчики при соляных озерах. Выборными должностями при воеводах были таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты.
Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба – воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которыми, как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин». В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» (т. е. с правом подписи составлявшихся в избе документов).
Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старостами были лица, заведовавшие сбором казенных податей; Померная изба взыскивала пошлины с измеряемых ею товаров; Пятенная палата свидетельствовала куплю и продажу лошадей и брала за это известные пошлины; Кружечные дворы заведовали продажей горячих напитков; таможня ведала всеми прочими собиравшимися с товаров пошлинами; объезжие головы заведовали делами полицейскими, каждый в назначенной ему части. Им подчинены были решеточные приказчики и земские ярыжки как низшие полицейские служители.
Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики как блюстители общественного спокойствия и сборщики казенных денег.
Независимо от воевод в городах действовали особые чиновники для заведования делами о грабежах, разбоях и воровстве с поличным – губные старосты с подчиненными им целовальниками. Губные старосты, избиравшиеся жителями уезда и утверждавшиеся Разбойным приказом, должны были принимать меры к поимке во ров, разбойников и поджигателей и производить над ними следствие и суд. Но приговоров своих они не могли приводить в исполнение без утверждения Разбойного приказа. Губные старосты отправляли свои дела в губной избе.
Воеводе в Разрядном приказе давался наказ, но ему дозволялось отступать от него в зависимости от обстоятельств; ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит». Отношения воевод с центральной властью были часто чрезвычайно неопределенны. Воеводам предписывалось вообще «писать обо всем почасту», или писать «о великих делах», или «о делах, которые за чем вершить будет немочно», без означения самих дел. В то же время многие дела по местному управлению нередко производились в центральных учреждениях. Само подчинение воевод московским приказам было чрезвычайно запутано.
Запутанность отношений затрудняла управление, неопределенность прав чрезмерно усиливала власть воевод; но если, с одной стороны, это вело к злоупотреблениям, то с другой – воеводы часто не имели достаточно сил для полного выполнения своих функций.
В местном управлении в XVII в. также происходили существенные перемены. С середины XVII в. количество приказных изб резко увеличилось, что объяснялось расширением границ государства. Во вновь присоединенных районах создавались новые города-крепости. В конце XVII в. количество поселений городского типа составило около 300. В большинстве городов устанавливалось воеводское управление. К середине 70-х гг. повсеместно утвердился термин приказная изба. Возглавлял приказную избу дьяк.
В местном управлении XVII в. назначаемый сверху воевода должен был руководить выборными органами – губными и земскими избами. Эти органы все в большей степени подчинялись воеводам, прежде всего, по военным и полицейским вопросам. Поскольку регламентация прав и обязанностей воевод была неопределенной, создавались возможности произвола, которыми воеводы широко пользовались: взятки были хорошим дополнительным источником доходов сверх царского жалованья.
Государственное управление Россией в период Смутного времени
По предположению ряда историков, Иван Грозный создал при своем слабоумном наследнике Федоре нечто вроде регентского совета. Состав его участников неясен. Возможно, в него входили племянник Малюты Скуратова – Б. Я. Вельский, шурин Федора Ивановича Борис Годунов, руководитель обороны Пскова от Стефана Батория – И. В. Шуйский, дядя царя по матери Н. Р. Юрьев, отпрыск литовских князей М. Ф. Мстиславский. Между членами этого совета после воцарения Федора Ивановича разгорелась борьба за влияние на власть.
В первое время наибольшим влиянием пользовался дядя царя Никита Романович Юрьев, но скорая смерть его расчистила дорогу к власти другому опекуну. Бывший опричник, умный и дипломатичный Борис Годунов быстро избавляется от конкурентов и становится фактически правителем государства. Большую роль в его возвышении сыграли не только личные способности Годунова, но и его семейные связи – его сестра Ирина была женой царя Федора, что делало Годунова весьма близким к царской семье. Эта близость помогла ему преодолеть сопротивление старого боярства во главе с кланом Шуйских. С 90-х гг. XVII в. Годунова уже официально именовали правителем.