В настоящее время осуществляется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых (а также иное межотраслевое, межтерриториальное и другие виды перекрестного субсидирования). В связи с этим необходимо проведение мероприятий по поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования (межотраслевого, межтерриториального и других видов) при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения и отраслей экономики[12].
Средний уровень тарифов по отношению к экономически обоснованным издержкам железнодорожного транспорта существенно занижен. В результате железнодорожный транспорт испытывает дефицит инвестиционных ресурсов, имеет высокую долю устаревших мощностей, низкий темп развития, хотя он должен бы превышать общеэкономические темпы. В целях разрешения данной ситуации возможна организация совместных компаний крупных операторов и грузоотправителей, специализирующихся на однотипных видах грузов (нефтепродукты, уголь, металл, руда и минеральные удобрения) или ориентированных на определенные маршруты (перевозки); создание специализированных грузовых перевозочных компаний с преимущественным участием ОАО «Российские железные дороги»; установление механизма льготного инвестиционного кредитования под государственные гарантии или прямым финансированием из федерального бюджета возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов.
Эти решения могли бы быть активизированы путем принятия Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» и Федерального закона «О Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде Российской Федерации (ГВИКФ)».
Необходима коренная модернизация инвестиционного процесса во всех отраслях естественных монополий. В настоящее время дополнительные инвестиции производятся преимущественно за счет роста тарифов. Для системного решения данной проблемы и предлагается создать Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд РФ[13].
На практике многие монопольные субъекты сходятся во мнении, что необходимо не просто совершенствовать действующую систему тарифов, а создавать принципиально новую. Она должна основываться не на показателях инфляции (причем потребительской инфляции), а на издержках субъектов естественных монополий, учитывая процессы эффективного управления рентабельностью, не допускать перекрестного субсидирования[14]. Кроме того, необходимо руководствоваться принципами дифференциации тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития, определения структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей.
При определении принципов тарифообразования на услуги естественных монополий необходимо учитывать не только потребности инфраструктурных отраслей, но и возможности адаптации отраслей – потребителей, экономики в целом к принятой ценовой динамике в отраслях естественных монополий, а также прогнозируемую динамику роста уровня жизни населения.
Для того чтобы обеспечить прозрачность механизма тарифообразования, следует законодательным образом обязать субъекты естественных монополий раскрывать информацию, необходимую для оптимального определения ставки тарифа. Другими словами, требуется, чтобы субъекты естественных монополий предоставляли Федеральной службе по тарифам полную расшифровку себестоимости своих услуг (товаров) с учетом желаемой рентабельности и инвестиционной составляющей (сейчас этого не происходит). Только в этом случае у Федеральной службы по тарифам будет реальный механизм установления экономически обоснованных прозрачных тарифов.
Государственное регулирование в сфере естественных монополий, с одной стороны, должно обеспечивать возможности развития инфраструктурных отраслей, без которого невозможно сохранить высокие темпы экономического роста в стране. С другой стороны, тарифы на услуги естественных монополий не должны стать тяжким бременем для населения и экономики, что также может привести к замедлению или даже прекращению экономического роста. Таким образом, от эффективности государственного регулирования естественных монополий, в первую очередь в сфере тарифообразования, зависит степень сбалансированности всей социально-экономической системы страны (табл. 1).
Таблица 1
Интересы субъектов экономической деятельности в государственном регулировании субъектов естественных монополийДля того чтобы тарифообразование было эффективным механизмом государственного регулирования деятельности естественных монополий, необходимо, чтобы была выстроена следующая система: долгосрочные инвестиционные программы естественных монополий → долгосрочные тарифные решения → обеспечение доходности на вложенный капитал. В этом случае тарифы будут реально обеспечивать потребности естественных монополий и делать инфраструктурные монополии инвестиционно привлекательными отраслями экономики. Но при этом важно учитывать реальные возможности потребителей оплачивать услуги естественных монополий.
Таким образом, система тарифообразования должна балансировать инвестиционные потребности в развитии естественных монополий и адаптационные возможности к росту тарифов со стороны потребителей. Кроме того, необходимо учитывать невозможность потребителя опротестовывать установленные административным путем размеры тарифов. В связи с этим требуется создание механизма компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен естественными монополиями.
Формы регулирования тарифов в сфере естественных монополий могут быть различными. В качестве их нижней границы, как уже отмечалось, выступают либо предельные транспортные издержки, либо оптимальные транспортные тарифы, обеспечивающие самоокупаемость или самофинансирование (система Рамсея – Буато). Верхние же границы тарифов, а также возможные скидки с них в рассматриваемых случаях устанавливаются органами антимонопольного регулирования исходя из системных положений государственной ценовой политики в сфере естественных монополий[15].
1.2. Проблема управления рентабельностью
Традиционно все издержки и доходы от различных направлений деятельности субъектов естественных монополий сваливают в один котел, который и определяет рентабельность их деятельности в целом. Говорить о механизмах управления рентабельностью можно только в том случае, если в рамках естественных монополий проводится раздельный учет доходов и расходов по разным направлениям бизнеса. Если этого не происходит, то реальных механизмов управления рентабельностью у субъектов естественных монополий просто не может быть. Именно поэтому в России давно сложилась практика, когда естественные монополии защищают свои предложения по тарифам, не предоставляя регулирующим органам исчерпывающей информации, которая обосновывала бы структуру их доходов и расходов, и зачастую используют административный ресурс для продавливания своих интересов. Реально тарифообразование в сфере естественных монополий – не только экономический, но и политический торг.
При разработке и вводе в действие регулируемых государством тарифов необходимо иметь в виду, что если для какой-либо группы грузов вводится тариф, предопределяющий заниженную рентабельность соответствующих перевозок, то одновременно для других грузов придется ввести тариф, обеспечивающий повышенную рентабельность для железнодорожного транспорта. Затраты на оплату перевозок у одной группы производителей и (или) потребителей товаров искусственно занижаются, а у другой – настолько же завышаются.
Такая система тарифов эквивалентна введению косвенного налога на одних субъектов рынка и предоставление за этот счет субсидий другим субъектам. Народно-хозяйственная эффективность такого государственного вмешательства в систему рыночных отношений должна быть тщательно обоснована, а ее последствия необходимо постоянно отслеживать, т. к. наряду с позитивным эффектом может возникнуть и негативный эффект – замедление развития высокоэффективных производств из-за изъятия у них средств через упомянутый выше косвенный налог. Главное, что государство в явном виде должно решать этот управленческий вопрос, в противном случае он решается лоббированием, не учитывающим общегосударственные интересы.
Региональные энергетические комиссии, находясь под сильным воздействием администраций субъектов Российской Федерации, широко используют свои полномочия для установления железным дорогам завышенных тарифов на электроэнергию и заниженных тарифов – для местных потребителей. Характерно, что это делается вопреки объективным параметрам электропотребления железных дорог, создающим предпосылки для установления для них пониженных, а не повышенных тарифов (равномерность потребления электроэнергии по часам суток и по временам года, благоприятные для снижения потерь электроэнергии электрические параметры и т. п.). Наблюдаемое противоречие свидетельствует о необходимости системного подхода к государственному регулированию цен и тарифов с учетом их межотраслевых взаимосвязей.